Dmytro Boyarchuk: Ukraina potrzebuje tyle prywatnych inwestycji, ile się tylko da

Rozmawiamy w rok po rozpoczęciu przez Rosję wojny na pełną skalę. Czy ukraińska gospodarka jeszcze żyje?

Gospodarka nadal funkcjonuje, ale jest poważnie uszkodzona. PKB zanurkował o blisko 30 proc. To prowizoryczne szacunki, bo nie ma liczb dotyczących znacznych części gospodarki. Zagadką są dane o przemyśle czy produkcji rolnej. Te twarde dotyczą dochodów budżetu i – bardzo ogólnie – inflacji.

Jak wysoka jest inflacja?

26,6 proc., co nie jest bardzo złym poziomem, ale w strefie wojny jest inna. To, że jeszcze żyjemy, jest zasługą bardzo poważnej pomocy zagranicznej.

Jaka jest kondycja finansów publicznych?

Mamy rzeczywistą efektywną lukę fiskalną szacowaną na 28–29 proc. PKB. Szacowaną, bo choć wiemy, ile ona wynosi nominalnie, nie znamy poziomu PKB. Luka pokrywana jest w pierwszej kolejności przez pomoc zagraniczną sięgającą ok. 10 proc. PKB, więc ostatecznie deficyt to ok. 19 proc. PKB.

Co z przemysłem? Jaka część ewakuowała się do zachodniej Ukrainy?

Ministerstwo gospodarki informowało, że przeniosło się kilka tysięcy firm, ale nie ma informacji o ich wielkości i rodzaju. Są sygnały, że ewakuowała się część przemysłu spożywczego. Są też firmy, które częściowo przeniosły produkcję do Polski i innych krajów UE. Ale nie ma tu klarownego obrazu.

Co się dzieje z rolnictwem?

Było w zeszłym roku we względnie dobrej kondycji, bo rok wcześniej zebrało najwięcej zboża, licząc okres niepodległości i czasy sowieckie. I gdy wojna się zaczęła, główny problem był z eksportem ziarna. Niestety, w 2022 r. około 20 proc. gruntów znalazło się w strefie wojny (część jest zniszczona, są tam miny, pociski). Można założyć, że produkcja rolna zmalała o tyle samo. W tym roku i w kolejnym zmniejszy się o ok. 30 proc., głównie z braku nawozów. Producenci rolni nie mogli ich sprowadzić, bo mają za mały kapitał obrotowy – ceny zboża spadają, a pośrednicy potrącają lwią część wpływów z eksportu.

Bezrobocie pewnie wystrzeliło?

Bank centralny podaje, że w 2022 r. wyniosło 25,8 proc., w 2023 spodziewa się 26,1 proc. Przed wojną, w okresie kryzysu, wynosiło 9 proc., a więc skok jest znaczny. Natomiast kurs walutowy jest ustabilizowany, rezerwy walutowe rosną. To daje nieco pewności siebie, ale gospodarka jest naprawdę mocno poturbowana.

Ile pieniędzy potrzeba, by odbudować Ukrainę? Ile napłynie z instytucji międzynarodowych, UE, USA, a ile od inwestorów prywatnych?

Są bardzo zgrubne oceny strat, np. zniszczeń budynków. To ponad 100 mld dol. Odbudowa kraju jednak wymaga setek miliardów, trudno podać dokładną liczbę. Potrzebujemy więc tyle prywatnych inwestycji, ile się tylko da. I tu pytanie, jak je przyciągnąć. Staraliśmy się na to pytanie odpowiedzieć w naszym raporcie [„A blueprint for reform. Economic priorities in post-war Ukraine”, CASE, CASE Ukraina – red.]. To kwestia zaufania. Jest ono w przypadku kierownictwa państwa, ale nie w przypadku instytucji, które źle działały w przeszłości: sądownictwa czy egzekwowania prawa. Jest obawa przed korupcją. Pracując nad raportem, przeczytałem wiele innych. Główna ich myśl to „dajcie pieniądze rządowi i mu zaufajcie”. To wzrost roli rządu i jego wydatków. My mamy zupełnie inną, prorynkową propozycję i staramy się odpowiedzieć na pytanie, jak przyciągnąć inwestorów prywatnych.

Co konkretnie proponujecie?

Wychodzimy z założenia, że Ukrainie brakuje podstawowej instytucji, jaką są rządy prawa. Władze państwowe, partnerzy prywatni, społeczeństwo obywatelskie nad tym pracują, ale ona nie pojawi się w ciągu roku, dwóch lat, trzech czy pięciu. To bardzo długa droga, a my musimy zrobić coś dużo wcześniej, by odbudować państwa. Co robić, jeśli sędziowie nie są – powiedzmy – zbyt uczciwi, a egzekwowanie prawa nie działa tak, jak byśmy oczekiwali? Odpowiedź brzmi: uprościć [regulacje – red.]. Trzeba zmniejszyć liczbę spraw, które wymagają rozstrzygnięcia w sądzie. Wszystko powinno zostać uproszczone, nawet jeśli nie będzie takie, jak w UE. Wasza unijna legislacja jest bardzo wyrafinowana. Jeśli nie będzie w kraju twardego fundamentu rządów prawa, to wysiłki w postaci harmonizacji legislacji z unijną okażą się porażką.

Dlatego najważniejszym krokiem w kierunku Unii powinna być właśnie budowa rządów prawa, co obejmuje legislację, sądownictwo, egzekwowanie przepisów. Teraz mamy trochę dobrych przepisów, ale mechanizm umożliwiający działanie w ich ramach jest popsuty.

Druga rekomendacja: zanim zbudujemy rządy prawa, musimy zrobić coś, co przyciągnie prywatnych inwestorów i zyska ich zaufanie. Proponujemy tymczasowy system sądowy oparty na zagranicznym sądownictwie. Sami mamy tu pozytywne doświadczenia wygranej przez Naftohaz sprawy z Gazpromem w arbitrażu sztokholmskim.

Gdyby więc jakiś przedstawiciel ukraińskich władz zaatakował któregoś z zagranicznych inwestorów, ten mógłby odwołać się np. do londyńskiego sądu najwyższego. A jeśli ten orzeknie na korzyść inwestora, mógłby on uzyskać odszkodowanie ze specjalnego zabezpieczenia, na które można by przeznaczyć fundusze odebrane Rosji [Zachód zamroził ok. 300 mld dol. rosyjskich rezerw – red.]. Unia i USA nie są chętne do ich konfiskaty, oficjalnie z powodów technicznych, ale moim zdaniem chodzi raczej o zaufanie. Nie chcą, by Ukraina stała się drugim Afganistanem, gdzie utopiono wielkie pieniądze i nic to nie przyniosło.

Kto powinien zarządzać pieniędzmi płynącymi do Ukrainy, jedna instytucja czy kilka?

Należy to scentralizować. Niektóre ośrodki proponują oddanie tego zadania grupie instytucji, ale doświadczenia z Afganistanu mówią, że to złe podejście, bo wiele projektów zostało tam nieukończonych.

Czy fundusz odbudowy powinny nadzorować instytucje zagraniczne?

Ci, którzy dadzą pieniądze, powinni mieć w tym udział. Rząd powinien być zaangażowany w arządzanie.

Jest w odbudowie Ukrainy miejsce dla NGO-sów?

Tak, np. w ocenie potrzeb. I w nadzorze wykorzystania pieniędzy z funduszu odbudowy. Nadzór powinien być m.in. w rękach państwowych ciał Ukrainy, instytucji antykorupcyjnych i właśnie NGO-sów.

Piszecie, że kraj potrzebuje deregulacji. Jakiej?

Jest problem z administracją podatkową i celną, które w swojej pracy opierają się na założeniu winy podatnika. W krajach, które mają dobry system egzekucji prawa, opiera się on na nieuchronności kary w razie złamania przepisów: możesz robić wszystko, czego prawo nie zakazuje, ale jeśli uchylasz się od płacenia podatków, wcześniej czy później zostaniesz ukarany. W naszej rzeczywistości egzekucja prawa nie działa i jeśli ktoś zdoła już coś przeszmuglować, nikt go potem nie złapie. Dlatego urzędnik z góry ocenia intencje przedsiębiorcy. To bardzo opresyjny system: na każdym etapie musisz udowodnić, że nie chcesz oszukać. To bardzo kosztowne, ale nie chroni przed przemytem i unikaniem płacenia podatków, bo przewiduje selektywne stosowanie prawa. Ministerstwo finansów wspiera się takimi praktykami, bo musi zebrać określoną ilość pieniędzy do budżetu, by wypłacić np. świadczenia emerytom.

Jak to zmienić?

To długa droga. Zanim uda się stworzyć rządy prawa, proponujemy uproszczenie systemu. Przedsiębiorcy z trudem radzą sobie z obecnym. Np. jeśli ktoś obliczył, że ma zapłacić np. 1 mln dol. podatków, urzędnik mówi mu: „musisz wpłacić 2 mln, bo mam tyle zebrać”. Władze podatkowe mają wszelkie możliwości zablokowania działania danej firmy, by zmusić ją do zapłacenia tyle, ile potrzebują. Biznes nie jest chroniony. To jeden z powodów, dlaczego w Ukrainie trudno prowadzić działalność gospodarczą. Albo wejdziesz w układ korupcyjny, albo będziesz uczciwy, ale nie będziesz mógł prowadzić interesów. To wielki ciężar dla biznesu, więc zgłasza on różne postulaty, np. by skasować VAT, wprowadzić podatek obrotowy. Ale tu nie chodzi o podatek, tylko o administrację skarbową.

Jeśli legislacja nie działa, jedynym sposobem wejścia na drogę odbudowy jest uproszczenie – ta wiadomość powinna dotrzeć do oficjeli z UE. Bo na razie dominuje stanowisko, że chcąc wejść do Unii, powinniśmy zacząć od harmonizacji przepisów. Należy kiedyś to zrobić, ale pomyślmy dwa razy, co stanie się, jeśli od razu wprowadzimy wyrafinowaną legislację unijną.

Piszecie o potrzebie prywatyzacji i demonopolizacji. Które sektory ich potrzebują?

Jeden z głównych monopoli jest w energetyce. Dlatego w ramach przygotowań do wejścia do UE powinniśmy dać więcej niezależności instytucji nadzorującej ten rynek. Przed wojną był spory postęp w wielu dziedzinach, ale ciągle były problemy z zapewnieniem inwestorom dostępu do elektryczności. Gdy już zdecydowali się na inwestycję, okazywało się, że będzie to dodatkowo kosztować, więc byli rozczarowani. Energetycy mają za mało funduszy, by poprawić sieć, bo np. stawki za prąd dla gospodarstw domowych są trzy–cztery razy niższe niż dla firm, i brak politycznej woli do zmian. Tymczasem przed wojną stawki na ciepło i gaz były już zbliżone do rynkowych.

Co z prywatyzacją? Stanie się źródłem pieniędzy dla rządu?

Nie sądzę. Lwia część gospodarki już dawno została sprywatyzowana, choć nie w niezbyt dobry sposób, bo mamy oligarchów. Prywatyzacja już dobiega końca, więc nie oczekuję tu wielkich ruchów. Owszem, w sektorze bankowym w wyniku nacjonalizacji Privatbanku udział państwa sięga 60 proc., więc powinien zostać zmniejszony. To, co teraz rząd nazywa prywatyzacją, to sprzedaż relatywnie małych firm, by wyczyścić aktywa. Może też dojść do korporatyzacji [odpowiednik polskiej komercjalizacji – red.] w kilku strategicznych sektorach, jak koleje czy energetyka.

Ukraińcy chcą szybko wejść do Unii. Nie rozczarują się?

Jedną z cech prezydenta Zełenskiego jest to, że wzbudza u ludzi bardzo pozytywne, acz nierealistyczne oczekiwania. Przesłanie „Ukraina w UE w dwa lata” prawdopodobnie jest tak popularne, bo ludzie nie lubią planować w bardzo długim horyzoncie czasowym. To przesłanie powtarza i prezydent, i premier, ale wielu ludzi rozumie, że nie będzie to dwa lata ani nawet pięć. Dziesięć lat też będzie bardzo dobre.

Ludzie w czasie wojny potrzebują nadziei.

I prawdopodobnie o to chodzi. Potrzeba jednak także bardzo dobrze skonstruowanych reform, by wejście do Unii było sukcesem. Doświadczenie krajów bałkańskich pokazuje, że jednym z głównych wymogów są rządy prawa. Nawet jeśli się wypełni wszystkie rozdziały negocjacyjne, a rozdziału pt. rule of law nie, to reszta jest bez znaczenia. Bez dobrze działających postaw legislacyjnych wprowadzanie stanu prawnego zgodnego z wymogami Unii nie ma sensu. Może przynieść obu stronom rozczarowanie. Dlatego główny wysiłek powinien teraz polegać na utrzymaniu kraju na właściwym kursie i nierobieniu dużych błędów.