Jak skutecznie walczyć z kryzysem w eurolandzie

W oczekiwaniu na rozpoczęcie funkcjonowania stałego mechanizmu pomocowego w strefie euro – Europejskiego Mechanizmu Stabilności (ESM), warto przeanalizować najważniejsze elementy jego konstrukcji oraz zastanowić się, czy może być on adekwatnym narzędziem do przezwyciężenia obecnego kryzysu w eurolandzie.

Pierwotna konstrukcja Unii Gospodarczej i Walutowej (UGW) zawierała m.in. lukę w postaci braku wbudowanych narzędzi pomocowych dla państw strefy euro. W związku z koniecznością przeciwdziałania rosnącej niestabilności w eurolandzie próżnię tę zaczęto prowizorycznie wypełniać wiosną 2010 r., tworząc najpierw instrument dwustronnych pożyczek dla Grecji (miał liczyć 80 mld euro), a następnie przyjmując tymczasowe rozwiązania stabilizacyjne – EFSM (liczący do 60 mld euro) i EFSF (440 mld euro). Jesienią 2010 r. na forum Rady Europejskiej osiągnięto polityczne porozumienie co do stworzenia permanentnego mechanizmu (przejmującego zadania EFSM i EFSF) mającego chronić stabilność strefy euro – ESM oraz dokonania w tym kontekście zmiany art. 136 traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE).

ESM (Mechanizm) – mimo że ma mieć odniesienie w unijnym traktacie – zostanie ustanowiony na mocy porozumienia międzyrządowego zawartego pomiędzy państwami strefy euro (jego ostateczną wersję podpisano w lutym br.). Mechanizm zacznie działać od momentu, gdy to porozumienie wejdzie w życie, co nastąpi po ratyfikacji przez państwa, których udział w kapitale subskrybowanym ESM wynosi łącznie co najmniej 90 proc. W związku z niezakończonym procesem ratyfikacji tej umowy w Niemczech (orzeczenie Federalnego Trybunału Konstytucyjnego w Karlsruhe, w kontekście zgodności umowy o ESM z niemiecką ustawą zasadniczą, ma zostać wydane 12 września) uruchomienie ESM opóźniło się względem zakładanego wcześniej terminu (lipiec 2012 r.).

Przez nowy mechanizm będzie można bezpośrednio dokapitalizować sektor bankowy

Konstrukcja i zasady działania

W przeciwieństwie do EFSF, który jest spółką funkcjonującą na podstawie prawa luksemburskiego (jej właścicielami są państwa strefy) i EFSM (mechanizm unijny), ESM ma być organizacją międzyrządową (z siedzibą w Luksemburgu) – będzie tym samym ulokowany poza ramami instytucjonalnymi UE. Jego najważniejszym organem, decydującym m.in. o przyznaniu pomocy, będzie Rada Zarządzająca (RZ) składająca się z ministrów finansów państw strefy euro i kierowana przez przewodniczącego eurogrupy (status obserwatorów mają mieć komisarz ds. gospodarczych i walutowych oraz prezes EBC). Za bieżące zarządzanie Mechanizmem będzie odpowiedzialny dyrektor zarządzający (stojący równocześnie na czele Rady Dyrektorów ESM), którym zostanie dotychczasowy dyrektor generalny EFSF, Klaus Regling.

Status prawny ESM będzie istotny np. z punktu widzenia kwestii odpowiedzialności za zobowiązania zaciąganie na rynkach na potrzeby udzielania pożyczek. Dług zaciągany przez Mechanizm będzie „jego" długiem i nie będzie miał wpływu na wskaźnik długu publicznego państw–członków (udziałowców). Będzie to odmienna sytuacja niż w przypadku środków pozyskiwanych z rynków przez EFSF, które zaliczanie są do długu publicznego państw, proporcjonalnie do ich udziału w gwarantowaniu instrumentów dłużnych emitowanych przez EFSF.

ESM ma dysponować kapitałem subskrybowanym w całkowitej wysokości 700 mld euro (EFSF posiada kapitał początkowy wynoszący ok. 30 mln euro). Kapitał wpłacony przez państwa strefy euro (w pięciu ratach, proporcjonalnie do ich udziału w kapitale opłaconym EBC, przy czym najbiedniejsi członkowie strefy euro będą korzystać z tymczasowej korekty) ma liczyć 80 mld euro, a kapitał na żądanie wyniesie 620 mld euro. Dzięki takiej strukturze efektywna zdolność do udzielania pożyczek przez Mechanizm ma wynieść 500 mld euro.

ESM będzie się charakteryzował bardziej elastycznym niż EFSF sposobem podejmowania decyzji. Obok standardowej procedury, zawierającej wymóg uzyskania jednomyśl ności przy podejmowaniu najważniejszych decyzji, porozumienie ustanawiające ESM dopuszcza zastosowanie, w krytycznych sytuacjach, procedury nadzwyczajnej. Umożliwi ona podjęcie przez Radę Zarządzającą decyzji o udzieleniu pomocy większością kwalifikowaną wynoszącą 85 proc. głosów ważonych (waga głosu będzie proporcjonalna do udziałów w kapitale ESM). Takie rozwiązanie wyeliminuje ryzyko zablokowania decyzji przez jedno lub kilka mniejszych państw strefy euro. Będzie równocześnie bezpieczne z punktu widzenia trzech największych udziałowców (Niemiec, Francji i Włoch), ponieważ każdy z nich będzie dysponował wystarczającą siłą głosów, aby zablokować decyzje podejmowane w takim trybie.

Możliwości pomocowe ESM mogą się okazać jednak niewystarczające do przezwyciężenia problemów w eurolandzie

Procedura otrzymania pomocy z ESM będzie pod niektórymi względami podobna do tej przewidzianej z EFSF. Docelowo jednak dostęp do pomocy z Mechanizmu wiązać się ma ze spełnianiem dwóch ogólnych warunków ex ante, tj. konieczności ratyfikacji traktatu o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w UGW (podpisanego w marcu br.) oraz przyjęcia do prawa krajowego reguły ograniczającej poziom deficytu strukturalnego, zgodnie z wymogami paktu fiskalnego, stanowiącego najważniejszą część tegoż traktatu.

W przeciwieństwie do pożyczek z EFSF i EFSM, które mają taki sam status (pari passu), jak np. pożyczki zaciągane przez dane państwo z rynków, środki z ESM mają mieć status uprzywilejowany w stosunku do innych pożyczek (choć niższy niż pożyczki z MFW). Taki status mógłby stanowić czynnik odstraszający inwestorów od nabywania obligacji państwa otrzymującego pomoc finansową, stąd też zdecydowano, iż nie będzie on stosowany przy ewentualnych pożyczkach z ESM dla państw objętych pomocą w momencie podpisania porozumienia ustanawiającego Mechanizm (Grecji, Irlandii, Portugalii). Pod koniec czerwca br. szefowie państw lub rządów strefy euro zgodzili się na niestosowanie uprzywilejowanego statusu przy pożyczce dla Hiszpanii, na dokapitalizowanie sektora bankowego, w momencie przeniesienia jej z EFSF do ESM.