OFE do zmiany, ale rozważnej

Trudna sytuacja budżetu państwa skłania niewątpliwie do poszukiwania niekonwencjonalnych sposobów przezwyciężania kłopotów budżetowych.

Zważywszy że głównym źródłem nierównowagi sektora finansów publicznych są wydatki budżetu na świadczenia socjalne (dopłaty do FUS, KRUS oraz emerytur mundurowych), poszukiwanie „oszczędności” w tych wydatkach wydaje się zrozumiałe.

Ostatnie uzgodnienia między polskim rządem a Komisją Europejską, których treść pozostaje wysoce niejasna, w pewnym stopniu łagodzą ostrość niektórych problemów finansów publicznych w Polsce, ale ich nie rozwiązują. Nawet jeśli, przyjmując optymistyczny wariant, wydatki budżetu na transfery do OFE będą odliczane przez UE od deficytu budżetowego i długu publicznego przy stosowaniu procedury nadmiernego deficytu budżetowego oraz, ewentualnie, przy ocenie stopnia spełniania kryteriów z Maastricht, to pozostałe uwarunkowania nie ulegają zmianie.

Konstytucyjne ograniczenia długu publicznego, które są bardziej restrykcyjne niż kryteria z Maastricht, wymagają przeprowadzenia istotnych zmian wewnętrznych uregulowań prawnych. W sensie realnym ani deficyt budżetowy, ani dług publiczny nie zmienią się i, tak jak dotąd, będą musiały być sfinansowane.

Mając pełną świadomość, że koniecznym warunkiem zrównoważenia finansów publicznych zarówno w krótkim, jak i długim okresie jest zmniejszenie różnicy między wydatkami państwa na świadczenia emerytalne a dochodami czerpanymi z tytułu składek, trzeba jednak stwierdzić, że nie każdy sposób zmniejszania tej dysproporcji jest właściwy.

Jak wynika z wypowiedzi członków rządu, także po uzgodnieniach z UE, najbardziej prawdopodobnym sposobem zmniejszenia deficytu sektora finansów publicznych jest czasowe zawieszenie lub ograniczenie strumienia składki przekazywanej do OFE. Jak każda propozycja w tak ważnej kwestii, także i ta wymaga komentarza.

[srodtytul]Założenia i cele[/srodtytul]

Chciałbym zwrócić uwagę na dwie kwestie. Pierwsza dotyczy założeń reformy systemu emerytalnego, która została wypracowana w drugiej połowie lat 90., druga – proponowanych rozwiązań oraz ich wpływu na cele, jakie były formułowane w trakcie prac nad reformą systemu emerytalnego.

Odnośnie do pierwszej z poruszonych kwestii chciałbym zauważyć, że pierwsze koncepcyjne prace dotyczące możliwości reformy systemu emerytalnego z silnym filarem kapitałowym były prowadzone mniej więcej od 1995 r. w ówczesnym Ministerstwie Przekształceń Własnościowych (MPW). Ich efektem było zamieszczenie w kierunkach prywatyzacji na rok 1996 zapisu mówiącego o tym, że część majątku państwowego zostanie wykorzystana na wsparcie reformy systemu emerytalnego.

Był to zresztą pierwszy oficjalny dokument rządowy (zaakceptowany przez Sejm, gdyż kierunki prywatyzacji stanowią załącznik do ustawy budżetowej), w którym stwierdzono potrzebę przeprowadzenia reformy systemu emerytalnego, oznaczający w istocie rzeczy polityczną zgodę na podjęcie prac nad reformą.

Należy w tym miejscu zauważyć, że założenia dotyczące przeznaczenia majątku państwowego na wsparcie reformy nie zostały w pełni zrealizowane, co po części tłumaczy dzisiejsze problemy sektora finansów publicznych.

Koncepcja reformy, nad którą pracowano wówczas w MPW, miała dwa zasadnicze cele. Pierwszym było stworzenie takiego systemu emerytalnego, który byłby wydolny w warunkach niekorzystnych zmian demograficznych, drugim – wsparcie procesów prywatyzacji i budowy rynku kapitałowego poprzez stworzenie silnej grupy inwestorów instytucjonalnych zdolnych uczestniczyć w dużych projektach prywatyzacyjnych oraz stabilizujących rynek kapitałowy.

[srodtytul]Co ze składkami[/srodtytul]

Drugi z tych celów został bez wątpienia osiągnięty, o czym tak głośno mówiło się przy okazji prywatyzacji Giełdy Papierów Wartościowych.

Czy i w jakim stopniu zostanie osiągnięty cel pierwszy, właśnie decyduje się teraz. Będzie to także zależało od tego, jakie konkretne rozwiązania dotyczące funduszy emerytalnych zostaną przyjęte.

Jak wynika z informacji podawanych przez środki masowego przekazu, najbardziej prawdopodobny jest wariant polegający na czasowym zawieszeniu lub zmniejszeniu przepływu składki do funduszy emerytalnych. Pomijając oczywistą kwestię, że takie rozwiązanie może mieć jedynie przejściowy charakter, a rzeczywiste uzdrowienie sytuacji wymaga głębokich zmian w systemie emerytalnym, należy stwierdzić, że szczegółowe rozwiązania, w wyniku których nastąpi czasowe wstrzymanie lub ograniczenie przepływu składek do OFE, będą miały istotne znaczenie nie tylko dla systemu emerytalnego, ale również dla rynku kapitałowego.

Dostępne publicznie informacje dotyczące tej kwestii budzą poważne wątpliwości. Do takiego wniosku skłania lektura dwu artykułów opublikowanych na łamach „Gazety Wyborczej”: jeden autorstwa min. Michała Boniego (z 24 listopada 2010), drugi napisany przez prof. Marka Górę (30 listopada 2010). Tekst min. Boniego jest zbyt lakoniczny, aby w ogóle można było wyrobić sobie pogląd na temat istoty proponowanych rozwiązań. Znacznie obszerniejszy artykuł prof. Góry również nie wyjaśnia istoty, a zwłaszcza skutków proponowanych zmian w systemie emerytalnym. Jedno wszelako nie ulega wątpliwości: zmiany te będą polegały na wprowadzeniu tzw. obligacji emerytalnych.

[srodtytul]Emisja obligacji[/srodtytul]

Sama koncepcja emisji obligacji zarysowana jest tak mgliście, że trudno wyrobić sobie jednoznaczne zdanie na temat proponowanego rozwiązania. Ich idea budzi jednak szereg wątpliwości.

Nie wiadomo, co oznacza sformułowanie, że chodzi o obligacje długoterminowe aż do przejścia na emeryturę określonej grupy osób adresowane bezpośrednio do OFE. Gdyby takie obligacje miały być emitowane, to musiałyby być adresowane ogólnie do funduszy i nie powinny być wiązane z przechodzeniem na emeryturę określonych osób, gdyż nie wiadomo, jak taka grupa miałaby być wyodrębniona. Przecież środki funduszu emerytalnego nie są szufladkowane, lecz stanowią wspólną masę majątkową, w której, według określonych zasad, partycypują wszyscy członkowie funduszu. Przechodzący na emeryturę dziś czy za dziesięć lat mają po prostu otrzymać należne im środki. Ich wypłaty nie można wiązać z takim czy innym instrumentem finansowym.

Nie wiemy też, jak byłyby te obligacje oprocentowane. Czy procent byłby płatny co roku, powiększał kapitał, czy może byłyby to obligacje zerokuponowe? Wreszcie, co bardzo istotne, koncepcja ta nie rozwiązuje zasadniczego problemu, a mianowicie ograniczenia dynamiki wzrostu długu publicznego. Trudno bowiem wyobrazić sobie obligacje, które nie byłyby zobowiązaniem emitenta (Skarbu Państwa).

Definicja obligacji jest jasna. Jest to papier wartościowy, w którym emitent stwierdza, że jest dłużnikiem właściciela obligacji, i zobowiązuje się do spełnienia określonego świadczenia. Tym świadczeniem jest wypłata oprocentowania oraz zwrot kwoty nominalnej obligacji.

Taki papier wartościowy musi figurować w bilansie podmiotu emitującego jako dług. Wyemitowany przez Skarb Państwa, musi także być uwidoczniony jako zobowiązanie Skarbu Państwa.

Każdy inny niespełniający tych warunków papier wartościowy nie może być traktowany jako obligacja. Kartki na cukier również były swego rodzaju zobowiązaniem państwa, ale trudno byłoby je nazwać obligacjami, mimo że łączyła się z nimi nie mniej słodka perspektywa niż perspektywa emerytury spędzanej pod palmami południowych mórz.

Gdyby zatem projektodawcy mieli na myśli rozwiązanie o innym charakterze, to w żadnym wypadku nie powinni łączyć go z obligacjami, gdyż poczyniłoby to istotne szkody dla przejrzystości rynku kapitałowego oraz obniżyłoby wiarygodność samych funduszy emerytalnych. Z tego punktu widzenia lepsze jest rozwiązanie drugie, które zakłada ograniczenie lub czasowe wstrzymanie wpłat składki do funduszy emerytalnych, z równoczesnym przejęciem przez państwo zobowiązania do zrekompensowania w przyszłej emeryturze, w określony sposób, ubytku środków z tytułu tego czasowego zawieszenia lub ograniczenia wpłat do OFE.

Kwota tej rekompensaty mogłaby być obliczona jako suma niewpłaconych do funduszy składek powiększona o odsetki obliczone np. na podstawie stóp dochodu uzyskanych przez fundusze emerytalne. Również sposób proponowany przez prof. Górę (oprocentowanie na poziomie nominalnej stopy wzrostu PKB) można uznać za dopuszczalny. Kwestie te winny być uregulowane w drodze ustawowej.

Rozwiązanie takie byłoby korzystniejsze także dlatego, że pozwoliłoby w miarę płynnie rozwiązać problem „zwrotu” środków przez Skarb Państwa. Nie byłoby potrzeby wiązania „obligacji” z określoną grupą osób przechodzących na emeryturę; każdemu przechodzącemu na emeryturę rekompensowano by powstały z zawieszenia lub ograniczenia wpłat ubytek.