Podobnie jak w przypadku podatników PIT, proponowane zmiany jeszcze bardziej skomplikują system finansowania jednostek samorządu terytorialnego (JST), dodając kolejny mechanizm transferów kompensujących ubytki z podatku PIT. W efekcie wzrośnie zależność samorządów od władz centralnych. Bez tej rekompensaty powstaje ryzyko, że najwięcej dochodów z PIT stracą te samorządy, gdzie duża część mieszkańców to emeryci i mniej zarabiający.

Zmiany zapowiedziane w Polskim Ładzie oznaczają niższe wpływy z PIT dla budżetu centralnego i samorządów. Według Ministerstwa Finansów łącznie dochody finansów publicznych mają spaść o 5–7 mld zł. Zmieni się ich struktura: zmiany w sposobie naliczania składki zdrowotnej mają przynieść ok. 14 mld zł wyższych dochodów NFZ, gdy dochody z PIT spadną o ok. 20 mld zł. Ponieważ dochody z PIT dzielone są po połowie między samorządy a budżet centralny, oznacza to spadek dochodów samorządów z PIT o ok. 10 mld zł.

Kto ile straci

Najwięcej stracą gminy, których udział w dochodach z PIT ma w 2021 r. wynieść 38,23 proc. (dane MF), i miasta na prawach powiatu, które poza częścią gminną dostają część PIT należną powiatom. Spadek ten ma być kompensowany dodatkowymi transferami, ale szczegóły mechanizmu nie są jeszcze znane.

Spadek dochodów z PIT nie będzie rozkładał się równo. Wzrost kwoty wolnej do 30 tys. zł oznacza, że większość emerytów i pracujący o niższych dochodach przestanie płacić PIT. Brak możliwości odliczenia składki NFZ od PIT sprawi natomiast, że efektywne stawki PIT wzrosną z obecnych 9,25 proc. w pierwszym progu (17 proc. PIT minus 7,75 proc. odliczanej od podatku składki NFZ) i 24,25 proc. w drugim progu (32 proc. PIT minus 7,75 proc. składki) do 17 proc. i 32 proc. Dodatkowo podniesiony ma zostać drugi próg, a osoby o płacach z przedziału blisko 6 tys. do nieco ponad 11 tys. zł ma objąć dodatkowa ulga. Oznaczać to będzie spadek opodatkowania osób o niższych dochodach i wzrost – lepiej zarabiających.

Znaczenie dochodów z PIT dla budżetów poszczególnych gmin jest zróżnicowane. W niektórych gminach wpływy te stanowią kilkanaście procent budżetu, w innych – przekraczają 60 proc. (Bank Danych Lokalnych GUS). Wśród gmin z najniższym udziałem dochodów z PIT dominują te, w których działają duże zakłady np. wydobywcze i gminy atrakcyjne turystycznie (wybrzeże, góry).

Na drugim końcu rankingu są gminy wokół dużych miast, co jest efektem rosnącego zaludnienia, wysokiej aktywności zawodowej i zwykle wyższych wynagrodzeń. W przypadku gmin z dużym udziałem pracujących w rolnictwie można spodziewać się niewielkiego wpływu zapowiedzianych zmian, co wynika z faktu, że działalność rolnicza nie jest objęta podatkiem dochodowym od osób fizycznych.

Wzrośnie znaczenie najlepiej zarabiających podatników. Obecnie osoba zarabiająca płacę minimalną (2,8 tys. zł brutto), jeśli nie korzysta z żadnych ulg, płaci miesięcznie 137 zł PIT, z czego połowę otrzymywał samorząd. Po zmianach przestałaby ona płacić PIT, podobnie jak większość emerytów. Dopiero osoby o płacy ponad 3,2 tys. zł lub emeryturze ponad 2,5 tys. zł będą płaciły PIT. Z drugiej strony osoby o wyższych dochodach będą płacić wyższy PIT niż dziś. O ile w skali kraju te efekty częściowo wyrównają się, to dla samorządów, których większość mieszkańców ma niskie dochody, może to oznaczać spadek dochodów znacznie większy, niż wynika z ogólnokrajowych średnich.

Można zgodzić się z twierdzeniem, że obniżka obciążeń podatkowych dla pracowników zarabiających poniżej średniej krajowej może przynieść pozytywne efekty ekonomiczne m.in. poprzez możliwy pozytywny wpływ na aktywność zawodową. Badania pokazują, że osoby te są bardziej wrażliwe na wysokość podatku, dlatego jego obniżka może wciągnąć na rynek pracy część biernych zawodowo.

Niestety, w drugą stronę będzie działać wzrost opodatkowania drugiej osoby w gospodarstwie domowym, wynikający z połączenia wysokich kwot wolnych i wspólnego rozliczania małżonków.

Spadek opodatkowania wśród gorzej zarabiających powinien też sprzyjać zwiększeniu konsumpcji, ale efekt ten z upływem czasu będzie wygasał. W przypadku samorządów stymulacja konsumpcji przyniesie nierównomierne efekty, bo wzrośnie popyt na określone dobra i usługi, z których tylko część jest produkowana i dostarczana lokalnie (np. miejscowy fryzjer czy usługi pralnicze). Istotna część tego impulsu będzie przekładać się na wzrost produkcji w innych gminach, zwłaszcza tych, gdzie koncentruje się przetwórstwo przemysłowe (np. żywność, chemia domowa). Wzrośnie również popyt na różne dobra i usługi zagraniczne.

Co się stanie z janosikowym

W związku z tym, że od 2022 r. może zmienić się rozkład dochodów budżetowych wśród samorządów, w ocenie wpływu na konkretne gminy i powiaty należy uwzględnić też mechanizm wyrównywania dochodów między samorządami. Jeżeli zmiany w PIT wejdą w życie od stycznia 2022 r., to zgodnie z ustawą o dochodach samorządu terytorialnego algorytmy kształtujące przepływy między samorządami w przyszłym roku będą oparte na wskaźnikach sprzed reformy. Powstaje zatem poważne ryzyko, że mechanizm redystrybucyjny między samorządami [tzw. janosikowe – red.] nie będzie działał prawidłowo.

Może się zmaterializować scenariusz, w którym gminy z relatywnie niskimi zarobkami stracą więcej na zmianie w PIT niż te, w których część mieszkańców ma wyższe dochody, a mechanizm wyrównawczy tego nie uwzględni. Może pojawić się konieczność jednorazowego wsparcia części gmin przez budżet centralny.

Możliwości dostosowań

Samorządy w Polsce mają niewielki zakres autonomii fiskalnej pomimo silnej pozycji w ustroju państwa określonym w konstytucji. Jasno stanowi ona, że samorządy są domyślnym wykonawcą zadań publicznych i muszą mieć zapewnione środki do ich realizacji (art. 163 i 167). Do najważniejszych źródeł dochodów własnych gmin należą udziały w podatkach PIT (48 mld zł w 2019 r.) i CIT (3,7 mld zł) oraz podatek od nieruchomości (23,3 mld zł). W przypadku powiatów istotne znaczenie ma PIT (6,3 mld zł w 2019 r.), a województw – CIT (7 mld zł).

Choć zgodnie z ustawą o dochodach JST udziały w PIT i CIT są dochodem własnym gmin, powiatów i województw, to samorządy nie mają bezpośredniego wpływu na kształtowanie kluczowych parametrów tych danin. Polityka władz lokalnych i regionalnych może tylko pośrednio oddziaływać na wpływy z tych podatków poprzez przyciąganie mieszkańców, pracowników płacących podatki na ich terenie, samozatrudnionych i firmy, w tym inwestorów zagranicznych.

Większość z tych działań wymaga jednak poniesienia nakładów i może przynieść efekty dopiero w średnim lub długim terminie. Samorządy nie mają do dyspozycji instrumentów w postaci ulg czy obniżek podatków dochodowych przyciągających pracowników lub inwestorów.

W obecnym kontekście niewielkie znaczenie ma fakt, że udział gmin w dochodach z PIT systematycznie rośnie: w 2004 r. wyniósł 35,72 proc., a w 2021 r. ma wynieść 38,23 proc. To wzrost o blisko 2,5 pkt proc. w kilkanaście lat. Z drugiej strony, w ostatnich latach wiele zmian w PIT skutkowało obniżką wpływów do budżetów samorządów: obniżenie stawki PIT z 18 do 17 proc., zerowa stawka dla młodych oraz podniesienie kosztów uzyskania przychodu.

Kolejnym problemem jest fakt, że wpływy z PIT i CIT są wrażliwe na zmiany koniunktury, co w przypadku niektórych samorządów może prowadzić do zmniejszania finansowania usług publicznych, inwestycji lub podnoszenia podatków i opłat lokalnych. Wielkość wpływów z tych podatków zależy też od skuteczności działań uszczelniających i redukujących szarą strefę, co należy do zadań administracji centralnej.

Podatek od nieruchomości jest bardziej odporny na zmiany koniunktury niż podatki dochodowe, bo przedmiotem opodatkowania jest powierzchnia budynków i gruntów. Szczególne znaczenie mają budynki i grunty służące działalności gospodarczej, gdzie stawki podatków są znacznie większe niż od budynków mieszkalnych. Wiadomo jednak, że aktywność gospodarcza, a więc także powierzchnia nieruchomości jest silnie zróżnicowana i koncentruje się w gminach miejskich lub uprzemysłowionych.

W gminach o niskiej aktywności inwestycyjnej i niedostatku większych firm trudno o wzrost bazy podatkowej. Ponadto gminy nie mogą ustalać wyższych stawek niż maksymalne ogłaszane przez MF. Na 2021 r. maksymalne stawki podatku od nieruchomości wzrosną średnio o 3,9 proc., co w praktyce jest waloryzacją o wskaźnik inflacji za pierwsze półrocze 2020 r.

Ograniczony zakres autonomii samorządów dotyczy też wydatków. Tu problemem jest adekwatność finansowania zadań zleconych przez administrację rządową. Niezależnie jednak od sztywności narzuconych ram organizacyjnych samorządy jak każdy podmiot gospodarczy nieustannie powinny pracować nad optymalizacją działalności, by efektywnie wykorzystywać dostępne środki.

Potrzebne stabilne otoczenie

Polski Ład poza spadkiem dochodów samorządów z PIT będzie oznaczał istotną zmianę ich struktury: wzrośnie znaczenie węższej grupy podatników o wyższych dochodach. Zapowiedziom zmian podatków towarzyszyły deklaracje o dodatkowych transferach z budżetu centralnego, ale szczegóły nie są jeszcze znane. Tak duży zakres zmian to dobry moment na szerszą refleksję o autonomii fiskalnej samorządów: jakie decyzje o dochodach i wydatkach można przesunąć z poziomu centralnego na samorządowy, bliżej obywatela i podatnika.

Głębsza refleksja jest też potrzebna na poziomie samych JST, które w najbliższych latach będą musiały zmierzyć się ze strukturalnymi wyzwaniami. Starzenie się społeczeństwa nie tylko zmniejszy zapotrzebowanie na szkoły, a zwiększy na ochronę zdrowia, ale w przypadku wielu samorządów będzie oznaczało spadek liczby mieszkańców i zarazem podatników. Ograniczenie smogu i emisji gazów cieplarnianych poprawi jakość życia i w dłuższej perspektywie może dać oszczędności, ale tu i teraz będzie wymagało istotnych inwestycji. Wciąż otwarta jest kwestia cyfryzacji usług publicznych, co było widoczne w trakcie pandemii. Tu też potencjalne oszczędności są duże, ale potrzeba istotnych inwestycji.

Pomocne w tym będą m.in. fundusze europejskie, łącznie z Funduszem Odbudowy. Wykorzystanie ich wymaga jednak zapewnienia finansowania dla wkładu własnego, dlatego stabilne otoczenie jest ważne z punktu widzenia zrównoważonego i dynamicznego rozwoju zarówno na poziomie centralnym, regionalnym, jak i lokalnym.

Dr Aleksander Łaszek i Damian Olko są członkami Towarzystwa Ekonomistów Polskich