Co zrobić, by depozyty w bankach były bezpieczne

Postępujący proces integracji rynków finansowych UE wraz z nasilającą się konkurencją ze strony globalnych instytucji finansowych głównie z USA stanowi zachętę dla ponad 40 europejskich grup bankowych do lobbowania na rzecz szybkiego znoszenia barier w prowadzeniu działalności transgranicznej w UE.

W UE nie ma jednolitego modelu nadzoru nad rynkiem bankowym oraz finansowym, jak również poważnych rekomendacji dla wzorcowego modelu nadzoru w przyszłości. Problem ten staje się ważki z uwagi na zasadniczą odmienność systemów bankowych nowych państw członkowskich.W tych krajach zagraniczne banki dominują na lokalnych rynkach, kontrolują np. 67 proc. aktywów w Polsce, 97 proc. w Estonii. Ich podmioty zależne mają systemowy wpływ na lokalne gospodarki oraz systemy bankowe. Jednocześnie ich udział stanowi jedynie małą część aktywów podmiotu dominującego. Całość aktywów polskiego systemu bankowego jest niższa od aktywów pojedynczego zagranicznego banku. Dla przykładu na koniec 2006 r. aktywa polskiego sektora bankowego stanowiły 49 proc. aktywów Unicredit czy 12 proc. Citi Group.

Dobrą praktyką z punktu widzenia nadzorczego, która zwiększa dyscyplinę rynkową, jest notowanie największych banków, również tych zależnych od zagranicznych, na giełdzie. Praktyka ta jest ważna dla rozwoju lokalnego rynku kapitałowego.

To powoduje, że sposób wykonywania nadzoru nad systemem bankowym stał się fundamentalny z punktu widzenia stabilności rynku finansowego w Polsce oraz w innych państwach Europy Centralnej i Wschodniej.

Ostatnie złe doświadczenia związane z sytuacją na międzynarodowych rynkach nakazują zastanowić się nad optymalnym modelem nadzoru w UE. Nakazują też uważnie przyjrzeć się postulatom zgłaszanym przez międzynarodowe grupy bankowe. Problem budowy modelu nadzoru, ważny z punktu widzenia efektywnej sieci bezpieczeństwa finansowego oraz źródła finansowania kosztów ewentualnego kryzysu bankowego staje się palący.Dzisiaj zasadą jest wykonywanie funkcji nadzorczych na poziomie narodowym. Jest to skorelowane z narodową odpowiedzialnością za depozyty złożone w bankach oraz odpowiedzialnością fiskalną za koszty interwencji państwa podczas kryzysu bankowego.

Ewentualna interwencja państwa w przypadku kryzysu jest kosztem fiskalnym, często zatwierdzanym przez lokalny parlament, a także w UE przez Komisję Europejską. Polityka podatkowa w UE jest w gestii państw członkowskich, a zatem decyzja o podniesieniu podatków w celu sfinansowania kosztów fiskalnych jest decyzją państwa i będzie obciążać jego obywateli. Jest to też związane z zasadą nadzoru kraju macierzystego, co wynika z jednej licencji bankowej oraz z zasady odpowiedzialności za stabilne i ostrożne zarządzanie władz banku w miejscu jego rejestracji. Doświadczenia polskie wskazują również odpowiedzialność lokalnego nadzorcy w przypadku składania wyjaśnień przed komisjami śledczymi.

Decyzje polityczne nakierowane na osłabienie pozycji niezależnych banków centralnych w powiązaniu z nieukrywanym zamiarem budowy jednej europejskiej agencji nadzorczej spowodowały, że funkcjonujące organizacje nadzorcze różnicuje stopień zaangażowania banków centralnych w nadzór ostrożnościowy oraz jego skonsolidowanie bądź nie nad całym rynkiem finansowym.

Kluczowe znaczenie dla jakości nadzoru ma efektywna współpraca między bankiem centralnym a nadzorem bankowym w przypadku reakcji na kryzys bankowy. Zerwanie silnych powiązań naraża bank na ryzyko zbyt późnej reakcji w przypadku pojawienia się zagrożenia. Doświadczenia międzynarodowe wskazują, że spóźnione zarządzanie sytuacją kryzysową rodzi w konsekwencji wyższe koszty przywracania stabilności, które ostatecznie obciążają podatników.

EBC wskazuje, że art. 105 ust. 5 traktatu ustanawiającego UE wyznacza Europejskiemu Systemowi Banków Centralnych zadania w zakresie nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi i stabilności finansowej mających kluczowe znaczenie dla systemu płatniczego oraz zdrowej polityki pieniężnej.

Dodatkową lekcją płynącą z problemów z Northern Rock jest i to, że przemieszanie w jednej instytucji nadzorczej obszarów nadzoru ostrożnościowego z nadzorem konsumenckim powoduje spóźnioną reakcję nadzoru na ryzykowną działalność instytucji finansowych bądź całego systemu finansowego.

Presja na banki ze strony akcjonariuszy, by maksymalizować zwrot z kapitału oraz szybkie podnoszenie ich wartości rynkowej, skłania władze banków do działań nadmiernie ryzykownych. Tylko szybka reakcja nadzoru nie uwikłanego w rozbudowane regulacje konsumenckie w powiązaniu z jego niezależnością i poziomem merytorycznym daje podstawy sądzić, że jego reakcje nie będą spóźnione.

Takie gwarancje może dawać oparcie nadzoru na silnych związkach z niezależnym bankiem centralnym.

Wywierana przez rynek presja na władze banków maksymalizowania zysku skłania je do szukania oszczędności w zarządzaniu grupą przez promowanie systemu matrycowego zarządzania też w odniesieniu do podmiotów zależnych, w tym i notowanych na giełdach. Władze banków dominujących starają się nie dostrzegać różnic w odpowiedzialności za złożone depozyty między ich zagranicznymi oddziałami a podmiotami zależnymi. To podejście rodzi szereg problemów dla nadzoru.

Rynkowa pozycja indywidualnych banków zagranicznych przez udział ich podmiotów zależnych w rynku państw Europy Centralnej i Wschodniej jest wyższa niż ich udział w macierzystym rynku. W żadnym z państw grupy G10 nie ma udziału na poziomie 20 i więcej procent, podczas gdy np. w Estonii udział największego podmiotu zależnego od zagranicznego banku wynosi 59 proc. całości aktywów, a na Słowacji 20 proc.

Ewentualne problemy z wypłacalnością mogą mieć drugorzędne znaczenie dla problemów banku dominującego, zaś pierwszorzędne dla stabilności lokalnego rynku.

Nie jest to problem teoretyczny, świadczą o tym doświadczenia sprzed kilku lat, chodzi o relacje między chorwackim Rijecka Banka, a niemieckim landowym BLB oraz czeskim Investieni a Postovni Banka i japońskim Nomura Securities. Banki zagraniczne za pośrednictwem banków zależnych zbierają lokalne depozyty, które są lokalnie ubezpieczone i nie są objęte gwarancjami w zakresie płynności czy wypłacalności przez te banki. Zdecydowana większość funduszy będąca podstawą prowadzonej działalności nie pochodzi od akcjonariuszy tych instytucji, ale z lokalnych rynków, na które spada formalna i ekonomiczna odpowiedzialność.

Bank zagraniczny, który kontroluje znaczący dla lokalnego rynku bank, odpowiada swoim zaangażowaniem kapitałowym i swoją reputacją. W kontekście doświadczeń z Rijecka Banka wiadomo dziś, że jest to odpowiedzialność iluzoryczna. To nakazuje utrzymanie efektywnego nadzoru nad podmiotami zależnymi.

Dlatego też polski nadzór bankowy w ostatnich latach pytał wszystkie banki zależne od międzynarodowych inwestorów: czy na mocy przepisów w kraju macierzystym podmiotu dominującego, podmiot dominujący ponosi odpowiedzialność za depozyty złożone w banku zależnym, czy na mocy podpisanego porozumienia jednostronnej deklaracji podmiot dominujący zobowiązał się do takiej gwarancji? Odpowiedzi wszystkich banków z obszaru UE jak i spoza były negatywne.

Ponadto w prostej sprawie jaką jest nadzór nad działalnością oddziałów banków zagranicznych, nie jest jasne, jak rozkładałyby się koszty fiskalne upadłości banku posiadającego na zagranicznych rynkach swoje oddziały. Lokalnym władzom byłoby niezwykle trudno wytłumaczyć deponentom upadłej instytucji, że one nic nie mają do powiedzenia w zakresie ich ochrony, zaś klienci mogą liczyć jedynie na decyzje władz nadzorczych i funduszy gwarantowania depozytów z innego państwa.Wątpliwe jest, czy państwo macierzyste będzie gotowe uratować cały bank, od którego zależy stabilność systemu bankowego oraz płatniczego w innym kraju.

Te właśnie problemy przy obecnej niestabilności na międzynarodowych rynkach finansowych każą się zastanowić, jak należy nadzorować banki i do jakiego w przyszłości modelu należy dążyć. Dlatego należy do czasu wypracowania ostatecznego systemu nadzoru nad bankami w UE:

? nie poddawać się narastającej presji banków do tego, by zacierać różnice w zarządzaniu między podmiotami zależnymi a ich oddziałami – intensywnym nadzorem objąć banki bądź grupy o systemowym wpływie na lokalne rynki;

? utrzymać i respektować wpływ lokalnych nadzorów na działalność podmiotówzależnych od zagranicznych banków z uwagi na formalną ich odpowiedzialność za ewentualne skutki niewypłacalności banków zależnych. Państwo powinno zachować pełne prawa w nadzorowaniu banków, za które w razie kryzysu płacić będą lokalnie działające banki, a w sytuacji skrajnej podatnicy.