Mowa o rozwiązaniach zawartych w ustawie o zmianie niektórych ustaw w celu zapewnienia funkcjonowania ochrony zdrowia w związku z epidemią Covid-19 oraz po jej ustaniu. Akt czeka na rozpoznanie przez Senat. Prócz – jak głosi jego opis na sejmowych stronach – wprowadzenia kolejnych instrumentów w ochronie zdrowia, w tym m.in. konieczności zmiany systemów informatycznych Ministerstwa Zdrowia, w ustawie zawarto przepisy, które wiele z tytułową ochroną zdrowia związaną z pandemią koronawirusa nie mają.
Przepisy ustawy mówią o zmianie niektórych ustaw w celu promocji prozdrowotnych wyborów konsumentów. Te z kolei wprowadzają tzw. podatek cukrowy dotyczący opłat nakładanych na napoje z dodatkiem cukru oraz na energetyki. Ustawa covidowa proponuje zmianę wejścia w życie przepisów tej ostatniej ustawy z 1 lipca 2020 r. na 1 stycznia 2021 r.
Czytaj także:
Bez precedensu
Szkopuł w tym, że prace ustawodawcze nad ustawą o promocji prozdrowotnych wyborów konsumentów jeszcze się nie zakończyły. Aktualnie na rozpatrzenie oczekuje uchwała Senatu w przedmiocie jej odrzucenia – głosowania nad nią mają się odbyć 14 sierpnia w piątek. Wszystko więc wskazuje, że rząd planuje na mocy jednego projektu ustawy znowelizować inną, nieobowiązującą, nieuchwaloną i jeszcze niepodpisaną przez prezydenta ustawę.
O tym, że to chybiona konstrukcja, przekonany jest dr Karol Pachnik, adwokat, który z ramienia adwokatury często bierze udział w pracach legislacyjnych w parlamencie.
– Nie tak dawno politycy lansowali tezę, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego, które nie zostaną opublikowane, nie obowiązują. Podobnie jest z ustawą, nad którą nie zakończono prac. Jedynym trybem zmian projektu ustawy jest tryb wprowadzania poprawek i autopoprawek. Mówi o tym art. 119 Konstytucji RP – wskazuje mec. Pachnik. – Nowelizowanie projektu ustawy innym projektem to pomysł bez precedensu i naruszenie konstytucji. Jedyna dopuszczalna możliwość nowelizacji ustawy jeszcze nieobowiązującej dotyczy ustaw uchwalonych i ogłoszonych w Dzienniku Ustaw, które nie weszły jeszcze w życie ze względu na vacatio legis – zaznacza.
Podobnego zdania jest dr Joanna Uchańska, partner kancelarii Chałas i Wspólnicy.
– Nie ma żadnych wątpliwości, że taki rodzaj procedowania przepisów jest sprzeczny z zasadami rzetelnej legislacji i techniki prawodawczej. Wynika to z kilku okoliczności. Pierwsza jest taka, że nie powinno się w dedykowanej jednej kategorii przepisach umieszczać takich, które nie są rodzajowo czy przedmiotowo związane z ustawą główną – podnosi. I podaje, że wskazuje na to chociażby § 3 pkt 2 i 3 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Wskazano w nim, że w ustawie nie zamieszcza się przepisów, które regulowałyby sprawy wykraczające poza wyznaczony przez nią zakres przedmiotowy (stosunki, które reguluje) oraz podmiotowy (krąg podmiotów, do których się odnosi), a ustawa nie może zmieniać ani uchylać przepisów regulujących sprawy, które nie należą do jej zakresu przedmiotowego lub podmiotowego albo się z nimi nie wiążą.
Poważne mankamenty
– Niestety, sprzeczna z tymi normami praktyka jest bardzo silnie wykorzystywana od kilku lat. Polega w szczególności na „upychaniu" w jednych ustawach przepisów zupełnie oderwanych od przepisów, których konkretny, procedowany akt prawny dotyczy. Prowadzi to do chaosu, braku zrozumiałości, transparentności czy spójności tworzenia prawa w Polsce – zaznacza mec. Uchańska. I dodaje, że poszukiwanie związku między podatkiem cukrowym a potrzebą ochrony zdrowia w związku z epidemią koronawirusa jest skazane na porażkę.
Omawiany błąd łączy się z drugim naruszeniem. Chodzi o § 92 zasad prawidłowej legislacji. Wskazuje on, że jedną ustawą zmieniającą obejmuje się tylko jedną ustawę, a odstąpienie od tej zasady jest dopuszczalne, tylko gdy między zmienianymi ustawami występują niewątpliwe związki tematyczne lub do urzeczywistnienia zamysłu prawodawcy jest niezbędne jednoczesne dokonanie zmian w kilku ustawach.
– Zakładając, że ustawa zostałaby uchwalana w takim kształcie, pojawia się trzeci i w mojej ocenie największy jej mankament i naruszenie zasad stanowienia prawa: lojalności wobec obywateli oznaczającej zapewnienie im pewności co do ich sytuacji prawnej, w szczególności poprzez poszanowanie praw słusznie nabytych oraz ekspektatyw. Nowelizacja przepisów staje się możliwa, gdy przepis jest w ogóle uchwalony. Nie jest tak jednak z ustawą o podatku cukrowym – wskazuje mec. Joanna Uchańska.
– Niedopuszczalny jest zabieg legislacyjny, którzy planuje ustawodawca. Powinien poczekać na ogłoszenie ustawy i dopiero w tym momencie przesunąć termin jej wejścia w życie – uważa Radosław Żuk, partner w ECDP Tax Żuk Komorniczak i Wspólnicy.
Ministerstwo Zdrowia przypomina jednak, że takie sytuacje już się zdarzały. 23 lutego 2009 r. do Sejmu trafił projekt ustawy (druk 1729), który wprowadzał zmiany w trzech uchwalonych, a jeszcze nie ogłoszonych ustawach.
