Czy można jednocześnie wykonywać obowiązki wójta i sekretarza gminy

Zgodnie z art. 67 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) protokół trzeba sporządzić z każdej czynności postępowania mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została już w inny sposób utrwalona na piśmie (np. w razie przedłożenia przez stronę wyjaśnień na piśmie – por. art. 79 § 2 k.p.a.). Nie można zastępować protokołów zwykłymi adnotacjami, oświadczeniami itp. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 lipca 1999 r., sygn. IV SA 1210/97, LEX nr 47906).

Czytaj także: Protokół czynności administracyjnych

Skutki zaniechania

Niedopuszczalne jest także uzupełnianie protokołu późniejszym oświadczeniem pracownika sporządzającego ten protokół (wyrok NSA w Lublinie z 8 listopada 1996 r., sygn. I SA/Lu 150/96, LEX nr 1690166). W orzecznictwie podkreśla się, że zaniechanie sporządzenia protokołów z czynności, które miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, może prowadzić do kwestionowania, czy miały one miejsce i zakresu w jakim je przeprowadzono (wyrok NSA z 13 maja 2004 r., sygn. III SA 1367/02, LEX nr 148879).

Odstąpienie od sporządzenia protokołu z czynności postępowania dowodowego, która ma istotny, prawotwórczy charakter, powoduje, że jeżeli strona zaprzeczy danym okolicznościom faktycznym lub ich nie potwierdzi, to powołanie się przez organ na sporządzenie adnotacji (notatki służbowej) zamiast protokołu będzie mogło okazać się niemiarodajne dla uznania, że dana okoliczność przedstawiała się tak jak przyjął to organ (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 20 grudnia 2017 r., sygn. III SA/Wr 714/17, LEX nr 2435548).

Przykład:

Załóżmy, że wszystkie okoliczności istotne dla załatwienia sprawy ustalono na podstawie notatki sporządzonej przez pracownika organu. W takim przypadku organ nie wywiązał się z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Należy pamiętać, że wydana decyzja musi znajdować oparcie w materiale dowodowym, zebranym i utrwalonym w aktach sprawy. Zgodnie z art. 67 § 1 k.p.a. obowiązek sporządzenia protokołu z każdej czynności mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy jest wyłączony tylko w sytuacji, gdy czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie. Innym sposobem utrwalenia czynności na piśmie, o którym mowa w tym przepisie, nie jest jednak sporządzenie notatki (adnotacji) przez pracownika. Zgodnie z art. 72 k.p.a. czynności organu, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania, utrwala się w aktach w formie adnotacji podpisanej przez pracownika, który dokonał tych czynności (adnotacja może mieć formę dokumentu elektronicznego). Możliwość sporządzenia adnotacji, przewidziana w art. 72 k.p.a., nie dotyczy ustaleń istotnych dla sprawy. Jak zwrócono uwagę w wyroku WSA w Warszawie z 2 czerwca 2017 r. (sygn. IV SA/Wa 3021/16, LEX nr 2399558), chodzi tu o bieżące adnotacje o wartości drugorzędnej, pomocne przy rozpatrywaniu sprawy lub w toku postępowania, ale nie obejmujące ustaleń, od których zależy rozstrzygnięcie sprawy. Istotnych ustaleń trzeba dokonywać zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 67 i nast. k.p.a.

Ustalenie czy czynność wymaga utrwalenia

Sporządzenia protokołu wymagają w szczególności:

- ustne udzielenie pełnomocnictwa,

- ustne wniesienie podania,

- przesłuchanie strony, świadka i biegłego,

- oględziny i ekspertyzy dokonywane przy udziale przedstawiciela organu administracji,

- rozprawa oraz

- ustne ogłoszenie decyzji i postanowienia (por. art. 33 § 2, art. 63 § 1, art. 67 § 2 i art. 95 § 2 k.p.a.).

Protokół sporządza się zatem z określonej czynności lub z rozprawy. Wskazane wyżej wyliczenie ma przykładowy charakter. Na to, które inne czynności – jako mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy – wymagają protokołu, zwraca się także uwagę w orzecznictwie. Przykładowo w wyroku WSA w Opolu z 30 czerwca 2008 r. (sygn. II SA/Op 137/08, LEX nr 509835) stwierdzono, że sporządzenia protokołu wymaga zapoznanie strony z zebranym materiałem dowodowym, gdyż nie jest to czynność drugorzędna, pomocnicza (por. art. 10 § 1 k.p.a.).

W sytuacjach wymagających protokołu, trzeba sporządzić go niezależnie od tego, czy zażądała tego strona, a zaniedbanie urzędnika w tym zakresie nie może szkodzić interesom strony (wyrok NSA w Warszawie z 20 lipca 1981 r., sygn. SA 1478/81, ONSA 1981/2/72). W k.p.a. wskazano także sytuacje, gdy organ utrwala czynność w formie adnotacji (por. np. art. 10 § 3, art. 14 § 2 czy art. 122e k.p.a.).

Przykład:

Załóżmy, że organ ma zamiar załatwić sprawę telefonicznie. Taką możliwość przewiduje uzupełniony od 30 kwietnia 2018 r. art. 14 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem sprawy mogą być załatwiane ustnie, telefonicznie, za pomocą środków komunikacji elektronicznej lub za pomocą innych środków łączności, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia należy utrwalić w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji.

Forma i treść

W art. 67 § 1 k.p.a. zaznaczono, że protokół powinien być zwięzły. Zgodnie z wyrokiem NSA w Warszawie z 30 stycznia 2001 r. (sygn. I SA 2012/99, LEX nr 55760) wymóg sporządzenia zwięzłego protokołu z czynności postępowania oznacza, że powinien on zawierać opis okoliczności zasadniczych dla rozstrzygnięcia sprawy. W myśl art. 68 § 1 k.p.a. protokół należy sporządzić tak, aby wynikało z niego:

- kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał,

- kto i w jakim charakterze był przy tym obecny,

- co i w jaki sposób ustalono w wyniku tej czynności oraz

- jakie uwagi zgłosiły obecne osoby.

Zgodnie z wyjaśnieniami zawartymi w wyroku WSA w Łodzi z 13 lipca 2010 r. (sygn. II SA/Łd 350/10, LEX nr 674667) protokół musi zawierać: oznaczenie organu administracji, z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika upoważnionego do przeprowadzenia danej czynności, datę i miejsce dokonania czynności, rodzaj i charakter tej czynności oraz imię i nazwisko (adres) strony lub uczestnika postępowania, jeżeli czynność została przez nich dokonana.

Sformułowanie „kto i  w jakim charakterze był przy tym obecny" nakłada obowiązek wskazania w protokole z imienia i nazwiska osób biorących udział w danej czynności oraz charakteru tego udziału (np. jako świadek). Powyższe warunki prawidłowości protokołu są warunkami formalnymi. Natomiast sformułowanie „co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby" daje podstawę do wyróżnienia warunku materialnego, odnoszącego się do przebiegu czynności. W tym zakresie protokół powinien zawierać: wyniki czynności proceduralnych organu administracji, stron i uczestników postępowania oraz wnioski i twierdzenia osób uczestniczących w danej czynności lub tylko obecnych przy jej dokonywaniu.

Przykład:

Załóżmy, że konieczne jest przeprowadzenie oględzin, co wymaga sporządzenia protokołu. Jak zwrócono uwagę wźwyroku WSA w Kielcach z 21 marca 2018 r. (sygn. II SA/Ke 111/18, LEX nr 2473399), dowód z oględzin polega na obserwacji przedmiotu oględzin i czynieniu na tej podstawie spostrzeżeń istotnych dla sprawy, które należy utrwalić w protokole. Może on zawierać także uwagi obecnych osób, ale nie oznacza to, że w ten sposób dochodzi do przesłuchania tej osoby jako świadka. Nawet gdyby w toku oględzin sporządzenie protokołu nie było wygodne (np. wobec awarii komputera), nie można odłożyć tego na później. Protokół musi zostać sporządzony w czasie dokonywania czynności urzędowej, a nie dopiero po jej zakończeniu (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 13 lutego 2013 r., sygn. II SA/Rz 1072/12, LEX nr 1320853). W wyroku WSA w Poznaniu z 16 listopada 2017 r. (sygn. II SA/Po 641/17, LEX nr 2398807) podkreślono, że protokół musi być tak sporządzony, aby cała jego treść mogła być jednoznacznie odczytana. Przez czytelność protokołu należy rozumieć zewnętrzną komunikatywność zawartych w nim treści, potrzebną do podjęcia prawidłowej decyzji merytorycznej. Prowadzący postępowanie musi tak zadbać o czytelność zgromadzonych materiałów, aby nie stwarzały barier dla prawidłowego rozstrzygnięcia. W razie nieczytelnego charakteru pisma pracownika organu, trzeba sporządzić na komputerze czytelny odpis i dołączyć go do akt sprawy.

W myśl art. 69 § 2 k.p.a. w protokole przesłuchania osoby, która złożyła zeznanie w języku obcym, należy podać w przekładzie na język polski treść złożonego zeznania oraz wskazać osobę i adres tłumacza, który dokonał przekładu. Przepisy k.p.a. nie ustanawiają wymogu posługiwania się przy przesłuchaniu cudzoziemca tłumaczem przysięgłym, w związku z czym obowiązki tłumacza może pełnić każda osoba władająca danym językiem obcym (wyrok WSA w Szczecinie z 9 listopada 2010 r., sygn. II SA/Sz 546/10, LEX nr 754820).

Zgodnie z art. 70 k.p.a. organ może zezwolić na dołączenie do protokołu zeznania na piśmie, podpisanego przez zeznającego, oraz innych dokumentów mających znaczenie dla sprawy. Przyjmuje się, że takie zezwolenie może zostać wyrażone przez wzmiankę w protokole. Natomiast odmowa zezwolenia następuje w formie postanowienia (wyrok WSA w Warszawie z 30 maja 2006 r., sygn. II SA/Wa 1894/05, LEX nr 232206). Dokumenty dołączone do protokołu stanowią jego integralną część.

Odczytanie i podpisanie

Zgodnie z art. 68 § 2 k.p.a., po przeprowadzeniu czynności, protokół należy odczytać wszystkim osobom obecnym, biorącym udział w tej czynności, które powinny następnie (po odczytaniu) podpisać protokół. W art. 69 § 1 k.p.a. zaznaczono dodatkowo, że protokół przesłuchania (strony, świadka, biegłego) musi być odczytany i przedstawiony do podpisu osobie zeznającej niezwłocznie po złożeniu zeznania. Jeżeli dana osoba złożyła zeznanie w języku obcym, protokół przesłuchania powinien zostać podpisany przez tłumacza (art. 69 § 2 k.p.a.).

W sytuacji, gdy okaże się, że potrzebne są jakieś uzupełnienia czy zmiany w protokole, powinno to zostać zgłoszone przed złożeniem podpisu. W myśl art. 71 k.p.a. skreślenia i poprawki w protokole mogą być dokonane i stwierdzone przed jego podpisaniem. Stwierdzenia modyfikacji należy dokonać przez ich umówienie w końcowej części protokołu. Jak zwrócono uwagę w wyroku WSA w Warszawie z 27 sierpnia 2008 r. (sygn. VI SA/Wa 823/08, LEX nr 522546), k.p.a. nie zawiera przepisu, który uprawniałby osoby obecne przy dokonywaniu czynności urzędowej do żądania sprostowania czy uzupełnienia protokołu.