PPP dla lokalnych przedsięwzięć

Rz: Do konsultacji publicznych trafił właśnie projekt nowelizacji ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym. To wynik zapowiedzianego w „Strategii na rzecz odpowiedzialnego rozwoju" przeglądu prawa w dziedzinie partnerstwa publiczno-prywatnego i jednym z elementów „Polityki rządu w zakresie rozwoju partnerstwa publiczno-prywatnego". Jak można ocenić zaproponowane w nim zmiany?

Magdalena Zabłocka: Proponowane zmiany należy ocenić pozytywnie, jako próbę wyeliminowania części problemów, które praktycy PPP (zarówno ze strony publicznej, jak i prywatnej) wskazywali jako bariery w rozwoju projektów PPP. System prawny staje się coraz bardziej skomplikowany, inflacja ustaw, regulacji, zarówno na poziomie prawa unijnego, jak i krajowego, prowadzi często do braku spójności pomiędzy poszczególnymi rozwiązaniami. Co więcej, tryb pracy, którego celem jest rozwiązanie problemów bieżących, często nie pozwala na całościowe i systemowe spojrzenie.

Dlaczego podejście systemowe jest aż tak ważne?

Najlepiej to wyjaśnić na przykładzie: w przypadku chęci skorzystania z PPP podmiot publiczny będzie musiał sporządzić analizę opcji i wykazać, że PPP jest korzystną metodą realizacji zadań publicznych. To podejście jest zrozumiałe: skoro PPP łączy się z koniecznością zawarcia długoterminowej umowy (i dokonywania często wysokich płatności; ich wysokość jest zwykle ustalana w wyniku konkurencyjnego przetargu), to warto przeanalizować inne dostępne modele realizacji zadań. Paradoksalnie zaś, jeśli gmina będzie chciała utworzyć własną spółkę gminną i powierzyć jej świadczenie takiej samej usługi publicznej bezprzetargowo (na zasadach in-house), to żadnych analiz korzyści i kosztów przeprowadzać nie musi. Rozwiązanie to na pewno nie jest systemowo spójne.

A z których rozwiązań szczegółowych zaproponowanych w projekcie powinny się szczególnie cieszyć jednostki samorządu terytorialnego?

Pozytywnie oceniam propozycję ustawową umożliwiającą przekazanie przez jednostki samorządu terytorialnego partnerowi prywatnemu dotacji celowej na kosztów realizowanej inwestycji. Dzięki wprowadzeniu szczególnej podstawy prawnej do ustawy o PPP zostanie rozwiana wątpliwość, czy i w jakiej formie JST mogą przekazywać partnerom prywatnym środki publiczne w takiej właśnie formie. Gminom zostanie też stworzona podstawa prawna do klasyfikacji części wynagrodzenia partnera prywatnego jako wydatku majątkowego, co może szczególnie przydać się przy przedsięwzięciach drogowych, w których gminy płacą za budowę i utrzymywanie dróg publicznych w formule opłaty za dostępność.

Projekt zmienia nie tylko ustawę o PPP, ale także szereg innych, m.in. ustawę o drogach publicznych.

To prawda. I też że skutkiem pozytywnym dla gmin, które mają zyskać możliwość wprowadzania opłat parkingowych nie tylko w dni robocze, ale także w weekendy. Projekt uelastycznia również sposób kalkulacji opłat za parkowanie, co także ułatwi kształtowanie miejskiej polityki parkingowej.

Jednak nie wszystkie postulowane przez samorządy rozwiązania zostały przez resort rozwoju uwzględnione?

Niestety, ustawa nie wprowadza postulowanych zmian w zakresie rozliczeń podatku VAT (ujęcie świadczeń z umowy PPP jako świadczeń kompleksowych związanych z budową i utrzymaniem inwestycji), co będzie rodzić wątpliwości praktyczne co do konieczności odprowadzenia VAT przez partnera prywatnego wraz z zakończeniem robót (tj. finansowania VAT przez partnera prywatnego na początku umowy).

Projekt wzmacnia także kompetencje ministra rozwoju np. w zakresie wspierania projektów PPP, co powinno rozwiać obawy przed angażowaniem się w projekty PPP przez podmioty publiczne, zwłaszcza samorządy.

Dzięki temu Ministerstwo Rozwoju zyska potężny instrument oddziaływania na rynek projektów PPP w Polsce. Będzie mogło bowiem wspierać (finansowo i organizacyjnie) przygotowanie konkretnych przedsięwzięć PPP realizowanych zarówno przez JST, jak i przez administrację rządową. Generalnie projekt kreuje Ministerstwo Rozwoju na podmiot mający decydujący wpływ na kształtowanie się systemu zamówień publicznych i PPP w Polsce.

Jak możemy się dowiedzieć z uzasadnienia projektu, jednym z oczekiwanych efektów planowanych regulacji jest zwiększenie udziału kapitału prywatnego w finansowaniu inwestycji publicznych. Czy projekt ten to pierwszy krok, który ma przygotować Polskę do funkcjonowania w nowej rzeczywistości, w której strumień pieniędzy z Unii Europejskiej zostanie mocno ograniczony?

Byłoby dobrze, gdyby proponowane zmiany były preludium do rozpoczęcia systemowych prac nad kodeksem zamówień publicznych, bowiem systemowe podejście ułatwi realizację projektów PPP. Te z pewnością będą się rozwijać, zwłaszcza wtedy, gdy okaże się, że w kolejnej perspektywie finansowej zmniejszy się istotnie ilość środków unijnych.

—rozmawiał Michał Cyrankiewicz

Magdalena Zabłocka