Tworzenie, łączenie i podział jednostek pomocniczych gminy

Zgodnie z art. 5 ustawy o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.) gmina może tworzyć jednostki pomocnicze (sołectwa, dzielnice, osiedla i inne). Jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. Zasady tworzenia, łączenia, podziału i znoszenia takich jednostek powinny zostać określone w statucie gminy. Statut gminy ustala także uprawnienia jednostek pomocniczych do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy (art. 51 ust. 3 u.s.g.).

Czytaj też:

Projekt statutu jednostki pomocniczej trzeba skonsultować z mieszkańcami

Nowe regulacje dot. łączenia gmin i przystępowania do związków międzygminnych

Obowiązkowe konsultacje z mieszkańcami

Natomiast organizacja i zakres działania konkretnej jednostki pomocniczej zostają określone przez radę gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami (art. 35 ust. 1 u.s.g.). Statut uchwala się dla każdej jednostki pomocniczej. Nie można uchwalić go bez wskazania jednostki, w której ma obowiązywać. Konsultacje z mieszkańcami mają tylko opiniodawczy charakter, ale są obligatoryjne.

Podkreśla się, że nie wystarcza podanie projektu statutu do publicznej wiadomości. Konieczne jest także przekazanie wyjaśnień mieszkańcom terenu, których statut ma dotyczyć, stworzenie realnych możliwości sformułowania przez nich uwag lub propozycji oraz rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń. Sposób dokonywania konsultacji powinien zostać określony w uchwale rady gminy poprzedzającej czynność konsultacji (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 4 lipca 2018 r., sygn. III SA/Kr 308/18, LEX nr 2516754).

Statut jednostki pomocniczej jest aktem prawa miejscowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 28 października 2003 r., sygn. II SA/Wr 1501/03, LEX nr 166987). Zmiany statutu dokonuje się w takim samym trybie jak jego uchwalenie.

Sprawy objęte statutem

W myśl art. 35 ust. 3 u.s.g. w statucie jednostki pomocniczej trzeba określić w szczególności:

- nazwę i obszar tej jednostki,

- zasady i tryb wyborów organów jednostki oraz organizację i zadania tych organów,

- zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji, a także

- zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 2 u.s.g.). W art. 5c ust. 6 u.s.g. zastrzeżono, że w statucie jednostki pomocniczej można upoważnić tę jednostkę do utworzenia jej rady seniorów. W statucie jednostki pomocniczej muszą być zawarte wszystkie obligatoryjne elementy wymienione w art. 35 ust. 3 u.s.g. Ustawodawca nie określił jednak zamkniętego katalogu spraw, które mogą być objęte statutem. Rada gminy ma prawo uwzględnić w statucie także kwestie niewymienione w ustawie, ale z zastrzeżeniem, że muszą one dotyczyć organizacji i zasad działania danej jednostki pomocniczej (por. np. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 14 czerwca 2018 r., sygn. II SA/Go 329/18, LEX nr 2507423).

Organy jednostki

W statucie nie można uregulować kwestii nieprzekazanych do kompetencji rady gminy ani modyfikować norm wynikających z przepisów ustawy (por. np. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 14 czerwca 2018 r., sygn. II SA/Go 335/18, LEX nr 2507424). Zgodnie z art. 36 u.s.g. organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym – sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka.

W u.s.g. nie przewidziano natomiast możliwości ustanowienia funkcji zastępcy sołtysa (por. np. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z 3 kwietnia 2014 r., znak NK-II.4131.33.2014.AK, Dz.Urz. woj. podla. z 2014 r. poz. 1496). Kompetencje rady sołeckiej ograniczają się do wspomagania działalności sołtysa. W statucie sołectwa nie można zobowiązać sołtysa do realizacji wniosków rady, gdyż ma ona wobec niego służebny charakter (rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z 31 sierpnia 2011 r., znak NK-II.4131.319.2011, Dz.Urz. woj. lubel. z 2011 r. nr 142, poz. 2354). Zebranie wiejskie podejmuje uchwały, ale nie ma uprawnień kontrolnych (por. np. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z 26 lipca 2012 r., znak NK-N7.4131.619.2012.AM5, Dz.Urz. woj. dolno. z 2012 r. poz. 2732). Zwraca się także uwagę, że w statucie nie można określić przypadków, gdy uchwały zebrania wiejskiego są podejmowane w głosowaniu tajnym, gdyż wprowadzenie wyjątków od zasady jawności głosowania należy do kompetencji ustawodawcy (por. np. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z 4 sierpnia 2011 r., znak NK-N.4131.661.2011.JK8, Dz.Urz. woj. dolno. z 2011 r. nr 167, poz. 2881).

Przykład:

Rada gminy chce zastrzec w statucie sołectwa, że uprawnionymi do głosowania na zebraniu wiejskim są tylko ci członkowie sołectwa, którzy posiadają czynne prawo wyborcze. W rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Dolnośląskiego z 3 kwietnia 2013 r. (znak NK-N.4131.52.33.2013.AS, Dz.Urz. woj. dolno. z 2013 r. poz. 2386) stwierdzono, że z przepisów prawa wyraźnie wynika, że członkami wspólnoty są z mocy prawa mieszkańcy gminy oraz że gmina nie może dyskryminować swoich mieszkańców ze względu na kwestię posiadania bądź nieposiadania praw wyborczych. W wyroku NSA z 11 grudnia 2013 r. (sygn. II OSK 2473/13, LEX nr 1530731) przyjęto jednak, że rozwiązanie, którego wprowadzenie rozważa rada gminy, nie jest to sprzeczne z prawem. Skoro ustawodawca nie określił wprost tego, że w głosowaniu na zebraniu wiejskim biorą udział wszyscy mieszkańcy sołectwa, to oznacza, że pozostawił w tym zakresie radzie gminy swobodę, choć ograniczoną całokształtem unormowań obowiązujących w sferze sprawowania władzy publicznej przez członków wspólnoty samorządowej.

Zasady głosowania

Sołtys i członkowie rady sołeckiej są wybierani w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. W wyroku WSA w Opolu z 15 września 2009 r. (sygn. II SA/OP 225/09, LEX nr 569829) podkreślono, że prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej nie może być utożsamiane z prawem do udziału w zebraniu wiejskim, gdyż prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym (mającym status stałego mieszkańca sołectwa, uprawnionego do głosowania), a nie organowi sołectwa, jakim jest zebranie wiejskie.

Do kompetencji rady gminy należy np. ustalenie formy i trybu, w jakim powinny być zgłaszane kandydatury na sołtysa i członków rady sołeckiej oraz określenie zasad kadencyjności tych organów. W wyroku NSA z 5 lutego 2013 r. (sygn. II OSK 3029/12, LEX nr 1346612) zwrócono uwagę, że rada gminy jest uprawniona do kontrolowania procedur wyborczych organów jednostek pomocniczych i w ramach tej kontroli ma prawo rozstrzygać protesty wyborcze oraz stwierdzać nieważność wadliwie (niezgodnie z prawem) przeprowadzonych wyborów.

Przykład:

Rada gminy chce ustalić w statucie sołectwa kworum potrzebne do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że nie jest to dopuszczalne. W myśl art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys i członkowie rady sołeckiej są wybierani w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Podnosi się, że przepis ten w kompletny sposób reguluje podstawowe zasady prawa wyborczego obowiązujące w sołectwie, w związku z czym nie można wprowadzić w statucie dodatkowych warunków realizacji czynnego prawa wyborczego czy ważności wyboru (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 r., sygn. II SA/Ol 1446/16, LEX nr 2232230). Zgodnie z wyjaśnieniami zawartymi w wyroku WSA w Lublinie z 7 maja 2012 r. (sygn. III SA/Lu 89/12, LEX nr 1166265) prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) w wyborach w sołectwie ma obywatel polski oraz obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat, oraz stale zamieszkuje na obszarze tego sołectwa. Prawa wybierania nie ma osoba: pozbawiona praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądu, pozbawiona praw wyborczych prawomocnym orzeczeniem Trybunału Stanu bądź ubezwłasnowolniona prawomocnym orzeczeniem sądu. Natomiast bierne prawo wyborcze w wyborach sołtysa i członków rady sołeckiej mają osoby, które posiadają czynne prawo wyborcze.

W myśl art. 37 u.s.g. organem uchwałodawczym w dzielnicy (osiedlu) jest zasadniczo rada, składająca się – w zależności od liczby mieszkańców – z 15 bądź 21 członków. Organem wykonawczym w dzielnicy (osiedlu) jest zarząd. Na czele zarządu stoi przewodniczący. W statucie osiedla można jednak ustalić, że w osiedlu organem uchwałodawczym jest ogólne zebranie mieszkańców, które wybiera zarząd osiedla. Zarząd jest wówczas wybierany w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców osiedla uprawnionych do głosowania.

Zgodnie z art. 37a u.s.g. przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej (w tym sołtys) może uczestniczyć w pracach rady gminy - na zasadach określonych w statucie gminy - bez prawa udziału w głosowaniu. W art. 37b u.s.g. zastrzeżono, że rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu jednostki pomocniczej będzie przysługiwać dieta i zwrot kosztów podróży służbowej. Rada gminy może także ustalić zasady, na jakich dieta lub zwrot kosztów podróży będzie przysługiwać członkom organu wykonawczego jednostki pomocniczej, członkom rady dzielnicy (osiedla) i rady sołeckiej.

Termin wyborów

Zgodnie z dodanym od 20 lipca 2018 r. art. 35a u.s.g. wyborów do organów jednostek pomocniczych gminy oraz wyborów do organów jednostek niższego rzędu nie zarządza się na dzień, na który zostały zarządzone wybory do Sejmu i do Senatu, wybory Prezydenta RP, wybory do Parlamentu Europejskiego w RP, wybory do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego lub wybory wójtów. Zakaz ten nie dotyczy wyborów do rad dzielnic m.st. Warszawy. Można także zarządzić wybory do organów jednostek pomocniczych gminy lub wybory do organów jednostek niższego rzędu na dzień, na który zostały zarządzone wybory uzupełniające do Senatu, przedterminowe, uzupełniające bądź ponowne wybory do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego lub wybory do nowego organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, a także przedterminowe lub ponowne wybory wójta.