Nowe uprawnienia wynikają z ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (dalej: nowelizacja), której celem było zwiększenie elastyczności działania jednostek samorządu terytorialnego oraz ułatwienie im współpracy. Nowelizacją uzupełniono m.in. ustawę o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.), dodając art. 10a–10d dotyczące możliwości skorzystania ze wspólnej obsługi jednostek organizacyjnych gmin nieposiadających osobowości prawnej, gminnych instytucji kultury, a także innych gminnych osób prawnych. Analogiczne zmiany wprowadzono w ustawie o samorządzie powiatowym oraz w ustawie o samorządzie wojewódzkim. Zmieniono także ustawę o finansach publicznych (dalej: u.f.p.).

Wykonywanie zadań

Przed nowelizacją sposoby wykonywania zadań przez gminę określały art. 9 i art. 10 u.s.g., nieprzewidujące możliwości wspólnej obsługi jednostek gminy. W art. 9 ust. 1 u.s.g. przewidziano, że w celu wykonywania swoich zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Natomiast w art. 10 ust. 1 u.s.g. stwierdzono, że wykonywanie zadań publicznych może być realizowane w drodze współdziałania między jednostkami samorządu terytorialnego.

Formy gospodarki komunalnej, obejmującej w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych, określa ustawa o gospodarce komunalnej. Zgodnie z art. 2 tej ustawy gospodarka komunalna może być prowadzona w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Jest to wyliczenie o charakterze przykładowym (na co wskazuje użyte przez ustawodawcę wyrażenie: w szczególności), w związku z czym nie można twierdzić, aby katalog ten miał zamknięty i wyczerpujący charakter (postanowienie Sądu Najwyższego z 21 lipca 2011 r., sygn. V CZ 49/11). Samorządowy zakład budżetowy nie posiada osobowości prawnej i działa w imieniu jednostki samorządu terytorialnego, która go utworzyła. Jest on jednostką organizacyjną sektora finansów publicznych (por. art. 11 ust. 1 i art. 14 u.f.p.).

Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury. Instytucje kultury uzyskują osobowość prawną i mogą rozpocząć działalność z chwilą wpisu do rejestru prowadzonego przez podmiot, który je utworzył.

Nowe regulacje

Zgodnie z dodanym nowelizacją art. 10a u.s.g. od 1 stycznia 2016 r. gmina może zapewnić wspólną obsługę, w szczególności administracyjną, finansową i organizacyjną:

- jednostkom organizacyjnym gminy zaliczanym do sektora finansów publicznych,

- gminnym instytucjom kultury, a także

- innym zaliczanym do sektora finansów publicznych gminnym osobom prawnym utworzonym na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego,

- czyli tzw. jednostkom obsługiwanym.

Wspólną obsługę mogą prowadzić: urząd gminy, inna jednostka organizacyjna gminy, jednostka organizacyjna związku międzygminnego bądź jednostka organizacyjna związku powiatowo-gminnego, czyli tzw. jednostki obsługujące (art. 10b ust. 1 u.s.g.).

Przykład:

W celu zapewnienia wspólnej obsługi swoich jednostek gminy rozważają utworzenie związku międzygminnego. Jest to dopuszczalne. Zgodnie ze zmienionym art. 64 ust. 1 u.s.g. związek międzygminny może być tworzony również w celu wspólnej obsługi, o której mowa w art. 10a u.s.g. Uchwały o utworzeniu związku podejmują rady zainteresowanych gmin. W zmienionym nowelizacją art. 67 u.s.g. przewidziano, że utworzenie związku oraz przystąpienie gminy do związku wymagają przyjęcia jego statutu bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady odpowiednio przez rady zainteresowanych gmin albo radę zainteresowanej gminy, a projekt statutu związku podlega uzgodnieniu z wojewodą. Statut związku podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Związek nabywa osobowość prawną z dniem ogłoszenia statutu.

Tryb wprowadzenia wspólnej obsługi zależy od tego, jakiego podmiotu ma ona dotyczyć. W odniesieniu do jednostek organizacyjnych gminy zaliczanych do sektora finansów publicznych, o których mowa w art. 10a pkt 1 u.s.g., nieposiadających osobowości prawnej, rada gminy określa, w drodze uchwały, w szczególności:

- jednostki obsługujące,

- jednostki obsługiwane oraz

- zakres obowiązków powierzonych jednostkom obsługującym w ramach wspólnej obsługi.

Natomiast gminne instytucje kultury oraz inne gminne osoby prawne, o których mowa w art. 10a pkt 2 i 3 u.s.g., mogą jako jednostki obsługiwane przystąpić do wspólnej obsługi na podstawie porozumień zawartych przez nie z jednostką obsługującą po uprzednim zgłoszeniu tego zamiaru wójtowi. Zakres wspólnej obsługi określa w takich przypadkach zawarte porozumienie.

Przykład:

Gmina chce zapewnić wspólną obsługę kilku swoim zakładom budżetowym. W takim przypadku należy ustalić, jaki zakres będzie miała ta wspólna obsługa, gdyż może ona obejmować w szczególności, a więc nie wyłącznie, obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną, a następnie rada gminy powinna podjąć uchwałę w tej sprawie. W uchwale tej należy wskazać w szczególności: jednostki obsługiwane, czyli wskazane wyżej zakłady budżetowe, jednostkę obsługującą (może nią być np. urząd gminy, inna jednostka organizacyjna gminy bądź jednostka organizacyjna związku międzygminnego) oraz zakres obowiązków powierzanych jednostce obsługującej. Natomiast w sytuacji, gdyby ze wspólnej obsługi chciało skorzystać np. kilka gminnych instytucji kultury czy samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, powinny one zgłosić ten zamiar wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), a następnie zawrzeć z jednostką obsługującą porozumienie, w którym zostanie określony zakres wspólnej obsługi.

W nowelizacji zastrzeżono, że:

- jednostka obsługująca ma prawo żądać od jednostki obsługiwanej informacji oraz wglądu w dokumentację w zakresie niezbędnym do wykonywania zadań w ramach wspólnej obsługi tej jednostki, a

- jednostka obsługiwana ma prawo żądać od jednostki obsługującej informacji oraz wglądu w dokumentację w zakresie zadań wykonywanych przez jednostkę obsługującą w ramach wspólnej obsługi.

Jednostka obsługująca jest także uprawniona do przetwarzania danych osobowych przetwarzanych przez jednostkę obsługiwaną w zakresie i celu niezbędnych do wykonywania zadań w ramach wspólnej obsługi tej jednostki.

Zakres wyłączeń

Zgodnie z art. 10c u.s.g. zakres wspólnej obsługi nie może obejmować kompetencji kierowników jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych do dysponowania środkami publicznymi oraz zaciągania zobowiązań, a także sporządzania i zatwierdzania planu finansowego oraz przeniesień wydatków w tym planie. Jak zwrócono uwagę w uzasadnieniu nowelizacji, pozostawienie w gestii kierowników jednostek obsługiwanych tych kompetencji uwzględnia ukształtowanie odpowiedzialności w jednostkach organizacyjnych sektora finansów publicznych. Uprawnienia te jako podstawa odpowiedzialności za całość gospodarki finansowej nie mogą zostać przeniesione na inny podmiot, np. na kierownika jednostki zapewniającej wspólną obsługę.

Dodano również przepis stwierdzający, że w razie powierzenia obowiązków z zakresu rachunkowości i sprawozdawczości jednostek organizacyjnych gminy oraz gminnych instytucji kultury, czyli podmiotów, o których mowa w art. 10a pkt 1 i 2 u.s.g., jako jednostek obsługiwanych, są one przekazywane w całości. Oznacza to m.in., że w odniesieniu do takich podmiotów w uchwale lub w porozumieniu dotyczącym wspólnej obsługi nie można powierzyć np. wyłącznie obowiązków z zakresu rachunkowości, pozostawiając sprawozdawczość w jednostce obsługiwanej. Zgodnie ze dodanym nowelizacją art. 53 ust. 5 u.f.p. kierownik jednostki obsługującej jest odpowiedzialny za gospodarkę finansową oraz rachunkowość i sprawozdawczość wskazanej wyżej jed- nostki obsługiwanej w zakresie obowiązków powierzonych uchwałą albo porozumieniem. Oznacza to, że choć kierownik jednostki obsługiwanej w dalszym ciągu będzie dokonywał dyspozycji w odniesieniu do środków publicznych, to odpowiedzialność za realizację tej dyspozycji będzie należeć do kierownika jednostki obsługującej. Kierownicy jednostek obsługiwanej i obsługującej będą mieli obustronną możliwość wglądu do dokumentów, a także żądania informacji w odniesieniu do działalności będącej przedmiotem sprawowanej obsługi.

W dodanym nowelizacją art. 54 ust. 2a u.f.p. przewidziano, że jeżeli w ramach wspólnej obsługi jednostka obsługująca zaliczana do sektora finansów publicznych zapewnia realizację zadań głównego księgowego przez osobę spełniającą wymogi określone w tej ustawie, to w jednostce obsługiwanej nie zatrudnia się głównego księgowego.

Inne zmiany

Nowelizacja wprowadziła także zmiany dostosowawcze w ustawach: o systemie oświaty, o opiece nad dziećmi w wieku do lat trzech oraz o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (art. 11, art. 41 i art. 43 nowelizacji).

W celu zapewnienia ciągłości obecnie funkcjonujących rozwiązań w nowelizacji zawarto jednak przepis przejściowy. Zgodnie z art. 48 nowelizacji jednostki obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół i placówek, utworzone przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 5 ust. 9 ustawy o systemie oświaty w poprzednio obowiązującym brzmieniu, mogą działać na dotychczasowych zasadach, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy od dnia wejścia nowelizacji. Również wspólna obsługa administracyjna, finansowa i organizacyjna szkół i placówek zorganizowana przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie powyższego przepisu może być prowadzona na dotychczasowych zasadach, ale nie dłużej niż przez 12 miesięcy od dnia wejścia w życie nowelizacji.

Dotyczy to także:

- wspólnej obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej żłobków, klubów dziecięcych lub ich zespołów zorganizowanej przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 9a ust. 1 ustawy opiece nad dziećmi w wieku do lat trzech, w dotychczasowym brzmieniu oraz

- centrów administracyjnych do obsługi placówek wsparcia dziennego, utworzonych przez gminę lub powiat na podstawie art. 18a ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w dotychczasowym brzmieniu.

Po tym okresie podstawą do zapewnienia możliwości wspólnej obsługi przez gminę będą już tylko aktualnie obowiązujące regulacje.

Anna Puszkarska, radca prawny

podstawa prawna: art. 1 pkt 3 i 6–7, art. 11, art. 20 pkt 2, art. 21, art. 35, art. 41, art. 43, art. 48 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (DzU z 2015 r., poz. 1045)

podstawa prawna: art. 9–10d, art. 64 ust. 1–2, art. 67 ust. 1–1a, ust. 2a–2b ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. DzU z 2015 r., poz. 1515 ze zm.)

podstawa prawna: art. 1, art. 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn. DzU z 2011 r. nr 45, poz. 236 ze zm.)

podstawa prawna: art. 11 ust. 1, art. 14, art. 53 ust. 5, art. 54 ust. 2a ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. DzU z 2013 r., poz. 885 ze zm., 45, poz. 236 ze zm.)

podstawa prawna: art. 9 ust. 1, art. 14 ust. 1 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. DzU z 2012 r., poz. 406 ze zm.)