W wypadku kontroli nad działalnością administracji publicznej sprawowaną przez sądy zasadą jest wnoszenie skargi (lub innego pisma inicjującego postępowanie przed sądem) za pośrednictwem organu, którego działanie jest kwestionowane. Celem takiego rozwiązania jest umożliwienie przeprowadzenia tzw. autokontroli i uznania żądania zawartego w skardze jeszcze przed przekazaniem jej do sądu. Jednocześnie taki model postępowania stwarza ryzyko, że na skutek celowego działania organu lub na skutek niedbalstwa takie pismo procesowe nie zostanie przekazane w terminie.
Dopuszczalność skargi
Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym inicjowane jest poprzez wniesienie skargi. Prawo do wystąpienia z takim pismem procesowym przysługuje stronie, prokuratorowi lub rzecznikowi praw obywatelskich, albo rzecznikowi praw dziecka na podst. art. 50 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.).
Przed wniesieniem skargi należy skorzystać z środków zaskarżenia przysługujących stronie na etapie postępowania administracyjnego. Stąd dopuszczalne jest jedynie zaskarżenie decyzji lub postanowień ostatecznych wydanych najczęściej przez organ orzekający w II instancji (zob. art. 52 p.p.s.a.). Od tej zasady ustawa dopuszcza wyjątek: jeżeli od rozstrzygnięcia wydanego w I instancji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, to dopuszczalne jest wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W praktyce chodzi o sprawy rozpatrywane w I instancji przez ministrów w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) np. ministrów kierujących działami administracji rządowej lub kierowników urzędów centralnych.
Opieszałość organu
Taki sposób postępowania odnosi się do większości spraw należących do właściwości sądów administracyjnych. Jednak, w wypadku spraw szczególnych odnoszących się np. do możliwości wszczęcia kontroli sądowej w stosunku do czynności materialno-technicznej – w postaci przewlekłości postępowania administracyjnego – stosowanie art. 52 p.p.s.a. nastręcza więcej problemów. Jeżeli organ działa opieszale i zachodzi podejrzenie, że w sprawie mogło dojść do przewlekłości postępowania lub bezczynności organu, to strona zobowiązana jest skorzystać z środka w postaci „ponaglenia", o którym mowa w art. 37 albo w art. 141 ordynacji podatkowej (o.p.). Zgodnie z art. 53 § 2b skarga może być wówczas wniesiona „w każdym czasie". W orzecznictwie podkreśla się, że skuteczność skargi nie jest zależna od podjęcia przez organ do którego wniesiono ponaglenie jakichkolwiek działań w sprawie – wystarczające jest tylko wniesienie ponaglenia do właściwego organu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2018 r., II OSK 1659/18, LEX nr 2573182).
Ponadto można wskazać na sprawy, które w swojej istocie nie przewidują możliwości korzystania przez stronę z środków zaskarżenia na etapie postępowania administracyjnego np. dostęp do informacji publicznej i bezczynność organów w takich sprawach: „Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej – czyli nie jest wymagane „wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. – ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa" (wyrok WSA w Poznaniu z 14 września 2017 r., II SAB/Po 90/16, LEX nr 2377902).
W jakim terminie skarga?
Terminy w jakich wnosi się skargę do WSA zostały określone w art. 53 p.p.s.a. Zasadniczo strona może skorzystać z takiego uprawnienia w terminie 30 dni od doręczenia kwestionowanego rozstrzygnięcia. Z kolei pośredni tryb wnoszenia skargi został uregulowany w art. 54 p.p.s.a. Jest on stosowany niezależnie od tego czy kwestionowany jest akt administracyjny (decyzja lub postanowienie), czy bezczynność lub przewlekłość postępowania administracyjnego. Od momentu otrzymania skargi organ ma 30 dni na przekazanie jej do WSA wraz z uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę.
W ramach autokontroli organ jest uprawniony do uwzględnienia skargi w całości. Nie jest możliwe uwzględnienie tylko części zarzutów zgłaszanych przez stronę.
Z orzecznictwa:
„Warunkiem skorzystania z instytucji samokontroli jest uwzględnienie przez organ administracji publicznej skargi w całości, a więc uznanie przez organ, że zarówno zarzuty, wnioski, jak i wskazana w treści skargi podstawa prawna są uzasadnione. W przypadku więc nie podzielenia przez organ niektórych zarzutów, zakwestionowania przedstawionej w skardze oceny prawnej naruszeń prawa bądź nieuwzględnienia w całości wniosków, organ powinien zrezygnować z wydania rozstrzygnięcia w trybie autokontroli i przekazać sprawę do rozpoznania sądowi"
– wyrok WSA w Gdańsku z 28 czerwca 2019 r., II SA/Gd 126/19, LEX nr 2695428.
Orzekanie w trybie autokontroli
Jeżeli skarga skierowana jest przeciwko decyzji, to organ uchyla takie rozstrzygnięcie i wydaje nową decyzję. Przy okazji orzekania w trybie autokontroli organ zobowiązany jest do stwierdzenia, czy działanie zakwestionowane w skardze miało charakter rażącego naruszenia prawa lub odbyło się bez podstawy prawnej.
Prawodawca przewidział środki prawne możliwe do zastosowania w sytuacji, w której organ nie zrealizował przewidzianych prawem obowiązków, tzn. nie przekazał skargi w odpowiednim terminie sądowi lub nie dostarczył wraz z nią odpowiednich dokumentów. W przypadku stwierdzenia takiego zaniechania strona może wystąpić bezpośrednio do WSA z wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny, której wysokość może wynieść do dziesięciokrotności wysokości średniej pensji wypłacanej w roku poprzednim ogłoszonej w obwieszczeniu prezesa GUS (zob. art. 55 § 1 p.p.s.a.).
W orzecznictwie podkreśla się, że taka sankcja ma charakter dyscyplinująco-represyjny. Taka jej funkcja i ocena czy zaniechanie miało miejsce z narażeniem prawa są podstawą do ustalenia jej wysokości w danej sprawie przez sąd. Trzeba zauważyć, że dopuszczalne jest wielokrotne składanie takich wniosków, aż do momentu w którym organ wykona spoczywający na nim obowiązek (postanowienie WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 6 sierpnia 2014 r., II SO/Go 7/14., LEX nr 1500485).
Wyjątkiem od zasady pośredniości składania skargi jest możliwość rozpoznania jej na podstawie odpisu dostarczonego przez skarżącego, po uprzednim wymierzeniu organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Jakkolwiek działanie takie dopuszczalne jest tylko wtedy gdy stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze nie budzi uzasadnionych wątpliwości (art. 55 § 2 p.p.s.a). W związku z takim stanem prawnym trzeba stwierdzić, że na skarżącym spoczywa obowiązek udokumentowania i następnie udowodnienia, iż skarga została wcześniej złożona organowi (zob. postanowienie WSA w Białymstoku z 19 marca 2013 r., II SO/Bk 7/13, LEX nr 1301811). Praktyczną konsekwencją obowiązywania takiej normy prawnej jest konieczność żądania od organu potwierdzenia złożenia skargi jeżeli ta była składana na kancelarii i zachowywania takiego potwierdzenia dla celów dowodowych.
Właściwość sądów powszechnych
Nie wszystkie sprawy prowadzone w trybie k.p.a. lub o.p. przed organami administracji publicznej podlegają kontroli sądowoadministracyjnej. Niektóre postępowania tego typu zostały przez prawodawcę zaliczone do grupy spraw cywilnych, które znajdują się we właściwości sądów powszechnych i Sądu Najwyższego. Mowa tu o sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, ochrony konkurencji i konsumentów, regulacji energetyki, regulacji telekomunikacji i poczty, regulacji transportu kolejowego, regulacji rynku wodno-kanalizacyjnego.
Przywołane wyżej postępowania odrębne mimo ujęcia w odrębnych rozdziałach kodeksu postępowania cywilnego (k.p.c.) mają podobną logikę. Podobnie jak ma to miejsce na gruncie p.p.s.a. utrzymano zasadę wnoszenia odwołania od odpowiedniej decyzji administracyjnej za pośrednictwem organu, który orzekał w toku postępowania cywilnego. Strona może dokonać takiej czynności w terminie miesiąca od doręczenia jej kwestionowanego rozstrzygnięcia. Zgodnie z przepisami procedury cywilnej możliwe jest uwzględnienie żądania zawartego w treści pisma procesowego jeżeli ten uzna „je za słuszne".
Umorzenie postępowania
Całkowite uwzględnienie odwołania przez organ skutkuje umorzeniem postępowania przed sądem. Zgodnie z przepisami k.p.c. właściwe organy administracji publicznej zobowiązane są do „niezwłocznego" przekazywania akt sprawy do sądu. Ponadto w wypadku sporządzenia odpowiedzi na odwołanie ta powinna zostać dostarczona bezpośrednio do sądu, a nie pełnomocnikowi odwołującego się (zob. wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z 9 września 2015 r., III AUa 2083/14, LEX nr 1798699).
W obecnym stanie prawnym na gruncie k.p.c. brak jest analogicznych do p.p.s.a. przepisów, które byłyby możliwe do zastosowania w przypadku zaniechania organu przy przekazywaniu odwołania i akt sprawy do sądu.
Ponadto kodeks nie daje odpowiedzi co do sposobu postępowania w przypadku bezczynności lub przewlekłego działania organów administracji publicznej, których działania kontrolowane są przez sądy powszechne. W żadnym razie nie jest dopuszczalne stosowanie per analogiam przepisów p.p.s.a. stosowanych w takich sytuacjach. Brak jest bowiem normy prawnej, która umożliwiałaby posiłkowe stosowanie tej procedury przed sądami powszechnymi. Taki stan prawny budzi wątpliwości na gruncie konstytucyjnych standardów ochrony prawnej przysługujących jednostce w przypadku zaistnienia sporu z administracją.
Podstawa prawna: Ustawa z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego. (tekst jedn. DzU z 2018 r. poz. 1360 ze zm.)
Ustawa z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. DzU z 2018 r. poz. 1302 ze zm.).
