Droga do profesjonalizacji kadry urzędniczej wiedzie przez skuteczny system wykrywania i zwalczania patologii wewnątrz administracji publicznej. Impulsem dla jego powstania będzie nowa Dyrektywa o whistleblowingu, hamulcem postępujące ograniczanie praw obywatelskich.
Wolność słowa w czasach pandemii
Kryzys spowodowany koronawirusem to moment trudnych prób dla osób pracujących w sektorze publicznym. Przed jedną z nich postawiła pracowników służby zdrowia wiceminister Józefa Szczurek-Żelazko, autorka pisma w sprawie zaprzestania samodzielnego wydawania opinii o sytuacji epidemiologicznej bez wcześniejszej konsultacji z Ministerstwem Zdrowia i Głównym Inspektorem Sanitarnym. To rodzaj cenzury prewencyjnej, który stawia personel medyczny przed dramatycznym wyborem między lojalnością wobec przełożonych a informowaniem o rzeczywistym stanie zagrożenia w interesie pacjentów i obywateli.
Ujawniający prawdę o stanie służby zdrowia w Polsce sygnaliści stają się pierwszymi ofiarami ograniczania konstytucyjnych wartości takich jak wolność słowa i prawo obywateli do informacji. Sankcje dotknęły nawet byłą posłankę PiS Bernadetę Krynicką za to, że otwarcie skrytykowała w mediach społecznościowych plany przekształcenia wojewódzkiego szpitala w Łomży w szpital zakaźny. Jej największą winą okazało się to, że zamiast poprzeć plan rządu na walkę z epidemią zaprezentowała zgoła inny punkt osoby pracującej dla jednostki samorządu.
W sprawie nacisków na lekarzy i zakazywania im formułowania publicznych opinii na temat sytuacji w służbie zdrowia interweniowali m.in. Rzecznik Praw Obywatelskich i prezes Naczelnej Rady Lekarskiej. Informacje o braku i lekceważeniu procedur, słabym zaopatrzeniu szpitali w środki ochrony przed wirusem i innych zaniedbaniach prowadzących do zakażania się personelu medycznego są teraz na wagę zdrowia i życia obywateli. Mimo to ich ujawnianie jest piętnowane i grozi wyrzuceniem z pracy, nawet w czasie najsilniej od lat odczuwanego deficytu pracowników służby zdrowia. Jak bardzo realna jest to groźba przekonała się m.in. położna z Nowego Targu, którą zwolniono w rewanżu za krytyczny post w mediach społecznościowych o niezapewnieniu bezpieczeństwa personelowi jej szpitala. Dlatego wiele z podobnych głosów pozostaje anonimowych.
Sygnaliści będą mieli swoją tarczę
Pandemia obnażyła podejrzliwy, niechętny stosunek instytucji państwa do sygnalistów. I pokazała skalę wyzwań związanych z wdrożeniem Dyrektywy o ochronie osób zgłaszających przypadki naruszenia prawa Unii, która musi nastąpić do 16 grudnia 2021 r. Według europejskiego standardu ochrony sygnalistów osoby w różnej formie zatrudnione w sektorze publicznym, chcące zgłosić podejrzenie nadużycia, muszą mieć dostęp do wewnętrznych procedur sygnalizowania. Uprawnieni do skorzystania z nich będą też stażysta czy osoba biorąca udział w konkursie na stanowisko urzędnicze.
W drodze wyjątku państwo członkowskie może zwolnić z obowiązku posiadania takich kanałów instytucje zatrudniające poniżej 50 pracowników i mniejsze gminy poniżej 10 000 mieszkańców. Ustanowić je za to muszą wszystkie instytucje udzielające zamówień publicznych, uznane przez Komisję Europejską za obszar szczególnej troski biorąc pod uwagę zagrożenia korupcją i naruszeniami finansowymi. Już od dawna Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć (OLAF) korzysta ze zgłoszeń sygnalistów w identyfikowaniu nadużyć a szkodę funduszy unijnych, w ślad za nim robi to Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej.
W nadzwyczajnych czasach, kiedy rząd odchodzi od postępowań przetargowych na zakup towarów lub usług niezbędnych do walki z koronawirusem, wdrażanie procedur whistleblowingowych pozwoliłoby zachować kontrolę nad legalnością i celowością decyzji o wydatkowaniu dużych środków publicznych.
Niezbywalną cechą procedur według Dyrektywy ma być zachowanie poufności osoby przekazującej zgłoszenie o podejrzeniu nadużycia. Ich skutkiem muszą być postępowania wyjaśniające i działania naprawcze w sytuacji, kiedy otrzymana informacja się potwierdzi. O sposobie procedowania zgłoszenia i jego rezultatach sygnalista musi być powiadomiony. Za działania utrudniające czy uniemożliwiające sygnalizowanie oraz za stosowanie represji w stosunku do sygnalistów ich sprawcy będą podlegali karze. Co więcej, instytucje powinny tworzyć klimat zachęcający do przekazywania informacji o nieprawidłowościach wewnętrzną drogą. Wsparcie dla takich zachowań ma polegać m.in. na zapewnieniu pracownikom dostępu do pełnej informacji o przysługujących im środkach ochrony prawnej. Wreszcie przyjęte zgłoszenia muszą być rejestrowane. Modelowym przykładem jest tutaj Irlandia, gdzie wszystkie instytucje publiczne zobowiązane są do publikowania raz w roku danych na temat liczby zgłoszeń i podjętych w odpowiedzi działań.
Dyrektywa mówi też, że żadne regulacje nie mogą zmuszać pracowników do korzystania z procedur w swoim miejscu pracy. Alternatywą będą dla nich ścieżki informowania zewnętrznych organów, które państwa członkowskie muszą powołać do obsługi zgłoszeń (w tej roli można wyobrazić sobie organy regulacyjne, sądowe czy antykorupcyjne). W sytuacjach wyjątkowych, bezpośredniego zagrożenia dla interesu publicznego czy uzasadnionych obaw o to, że organy zewnętrzne nie zajmą się właściwie problemem albo zgłoszenie narazi sygnalistę na działania odwetowe, będzie miał on prawo z pominięciem innych kanałów zaalarmować opinię publiczną. Należy pamiętać, że zasięg oddziaływania Dyrektywy wykracza daleko poza urzędy, dostosować się do niej będą musiały też np. nadzorowane przez państwo agencje, spółki Skarbu Państwa, publiczne uczelnie itd. – zmiany te omawiam w szerszej analizie dostępnej wkrótce na sygnalista.pl.
Odejść od złych wzorców
Przyjęcie Dyrektywy zapowiada prawdziwą rewolucja dla polskiej administracji. Obecnie brakuje w niej nie tylko procedur, ale nade wszystko akceptacji dla sygnalistów i świadomości ich wkładu w poprawę zarządzania organizacją. Podejmowane pod presją opinii publicznej działania ad hoc takie jak otworzenie przez Narodowy Fundusz Zdrowia infolinii dla medyków zgłaszających nieprzestrzeganie procedur w placówkach nie byłyby potrzebne, gdyby przedtem decydenci zadbali o regularne kanały sygnalizowania. Być może dzięki nim wcześniej udałoby się też rozwiązać problemy, które w czasach kryzysu tylko się nawarstwiły. Zeszłoroczne badania Fundacji Batorego sugerują, że w instytucjach publicznych najczęstszą reakcją na sygnalistów jest obojętność i dystans. Tylko 15 proc. ich pracowników spodziewa się, że zachowanie polegające na reagowaniu na korupcję w miejscu pracy będzie nagrodzone. W świetle wyników sondażu nie znajdziemy śladów kultury organizacyjnej, która wzmacnia tego typu postawy i daje przyzwolenie ze strony kierownictwa na otwarte mówienie o problemach.
Sama etyka zawodowa wpaja urzędnikom przywiązanie do nieco innych wartości. Spoglądając na kodeks etyczny korpusu służby cywilnej nie znajdziemy tam wskazówek jak ma postąpić funkcjonariusz, który jest świadkiem nadużyć, natomiast opisana została zasada lojalności wobec urzędu, przełożonych, kolegów i podwładnych. Zakłada m.in. powściągliwość w publicznym wypowiadaniu swoich poglądów, szczególnie gdy mogą podważać zaufanie obywateli do tych instytucji. Paradoksalnie sygnalistów oskarża się o to, że narażają swój urząd na utratę społecznego zaufania, mimo że sami dają świadectwo walki z patologiami i szansę na oczyszczenie się z nich. Dowodem na to, że zatrudnieni w administracji czy służbach sygnaliści nie znajdują akceptacji są znane z mediów historie kończące się dla nich nie tylko usunięciem ze stanowiska, ale też pozwami i zarzutami prokuratorskimi – o zniesławienie, o naruszenie dóbr osobistych, o ujawnienie informacji niejawnych...
Żeby lepiej uzmysłowić sobie dystans dzielący nas od innych krajów Europy w podejściu do sygnalizowania nadużyć warto przytoczyć przykład słynącej z kultury jawności Szwecji. Tam urzędnicy nie muszą się bać informowania mediów o wykrytych nadużyciach, ponieważ takie prawo przyznaje im ustawa o wolności prasy. Pracodawca nie może im tego utrudniać ani karać za takie zachowania. Jeżeli zgłoszenie było anonimowe, nie może też starać się dochodzić kto był jego źródłem.
Organizacje społeczne służą pomocą
Zbudowanie pozytywnego stosunku do sygnalistów to chyba najtrudniejsze z wyzwań stojących przed administracją publiczną w związku z wdrażaniem Dyrektywy. Zmiany proceduralne i organizacyjne, które muszą zajść w urzędach, choćby poprzez powołanie osoby lub jednostki do obsługi zgłoszeń sygnalistów, mogą okazać się dużo łatwiejsze do przeprowadzenia. Zwłaszcza, że można skorzystać z rozwiązań sprawdzonych w innych państwach, a także wsparcia organizacji społecznych, zaprawionych w walce o prawa sygnalistów.
W krajach, gdzie ustawodawstwo whistleblowingowe już istnieje, organizacje pomagają przystosować się administracji do zmian, wydając poradniki i prowadząc szkolenia. Na Słowacji tamtejszy oddział Transparency International szkolił inspektorów pracy, którzy mieli zapewnić ochronę pracownikom zgłaszającym naruszenia. We Włoszech kilkaset urzędów publicznych, włącznie z włoską agencją antykorupcyjną, sięgnęło po otwarte oprogramowanie Globaleaks, żeby na jego podstawie zbudować własny system przekazywania informacji o nadużyciach. Ponieważ wykorzystuje on anonimową sieć TOR, jest w pełni bezpieczny dla zgłaszających. W Hiszpanii to rozwiązanie, przy współpracy z organizacją Xnet, zaadoptowały na własne potrzeby m.in. rząd Katalonii i miasto Barcelona.
Ta sama organizacja pozarządowa przygotowała hiszpański projekt ustawy mający wdrożyć Dyrektywę, który przy poparciu deputowanych trafił do parlamentu. W Polsce inicjatywa i determinacja Fundacji Batorego, Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, Instytutu Spraw Publicznych i NSZZ Solidarność 80 doprowadziły do powstania obywatelskiego projektu ustawy o ochronie sygnalistów, który ma ułatwić rządzącym transpozycję europejskiej Dyrektywy w formie jednego kompleksowego aktu. Propozycja polskich organizacji zakłada m.in., że wewnętrzne procedury zgłaszania nieprawidłowości zostaną objęte kontrolą zarządczą i będą ujmowane w sprawozdaniach z jej funkcjonowania. Mają też podlegać kontroli prowadzonej przez NIK.
Urzędnicy mają głos
Autorzy polskiego projektu ustawy przekonują, że o skuteczności nowych procedur zdecyduje m.in. ich właściwe komunikowanie oraz partycypacyjna forma wdrażania, w konsultacji ze związkami zawodowymi lub inną reprezentacją pracowników. Wprowadzenie ochrony sygnalistów do sfery administracji da urzędnikom legitymację do sprzeciwienia się decyzjom swoich zwierzchników – także tym na stanowiskach politycznych - naruszającym prawo i rację stanu. Typowe grzechy polskiej administracji takie jak upartyjnienie, klientelizm czy kolesiostwo mogą napotkać na większy niż dotąd opór ze strony oddanych państwu funkcjonariuszy publicznych. Być może rzetelni i profesjonalni urzędnicy odzyskają dzięki Dyrektywie pewien zakres niezależności, z której są sukcesywnie odzierani przez kolejne partie rządzące.
Marcin Waszak, forumIdei Fundacji im. Stefana Batorego
