Preambuła Senatu do ustawy ratyfikacyjnej decyzję Rady o unijnym Funduszu Odbudowy będzie tylko wskazówką

Wygląda na to, że Senat 27 maja przyjmie jedną poprawkę w formie preambuły do ustawy ratyfikacyjnej decyzji Rady o unijnym Funduszu Odbudowy.

Ale i ona budzi spory, czy i jakie może mieć znaczenie.

Choć większość prawników oraz dotychczasowa praktyka wskazują, że ustawa ratyfikacyjna powinna zawierać dwa artykuły: zgodę parlamentu na ratyfikację oraz datę jej wejścia w życie – i tak jest w tej ustawie, to nie da się wykluczyć, że senacka preambuła nie zostanie w Sejmie odrzucona, jeśli zabraknie do tego bezwzględnej większości.

Ratyfikacja z poprawką

Jedno jest już raczej pewne: procedury ratyfikacyjnej nic nie zatrzyma. To mógłby uczynić jedynie prezydent, czy to wetując ustawę z preambułą, czy kierując ją prewencyjnie do Trybunału Konstytucyjnego.

Stosunkowo proste byłoby natomiast podpisanie ustawy i następcze zaskarżenie samej preambuły do TK.

Ze względu na szeroką jej krytykę wyrok TK jest raczej do przewidzenia. Inna rzecz, czy taka preambuła zasługuje na poważne traktowanie.

Prof. Genowefa Grabowska z Uniwersytetu Śląskiego uważa, że nie. – Wprowadzenie preambuły, która jest rodzajem poprawki, jest nielogiczne. W zwykłej ustawie preambuła kierowana jest do adresatów ustawy, stosujących zawarte w niej przepisy, których jest wielu. A ta ustawa skierowana jest tylko do prezydenta, wyraża zgodę, by ratyfikował umowę. Dopisanie preambuły jest wbrew zasadom techniki legislacyjnej oraz tradycji parlamentarnej. Dość powiedzieć, że przed siedmioma laty do podobnej ustawy ci sami senatorowie żadnej poprawki nie wnieśli.

Inaczej nieco na tę sprawę patrzy prof. Władysław Czapliński, specjalista od prawa międzynarodowego i unijnego z Instytutu Nauk Prawnych PAN. – Utarła się zasada, że ustawa ratyfikacyjna zawiera tylko dwa przepisy i nie można nic do niej dopisywać, ale żaden akt prawny nie zabrania dołączenia innych przepisów merytorycznych. Mogę sobie wyobrazić, że parlament dołączy do ustawy klauzulę, iż zgadza się na ratyfikację umowy pod warunkiem zgłoszenia do tej umowy zastrzeżenia w rozumieniu konwencji wiedeńskiej z 1969 r. o prawie traktatów albo deklaracji interpretacyjnej w rozumieniu prawa międzynarodowego. Byłbym ostrożny z odniesieniem tej zasady do decyzji Rady, bo prawo unijne może wymagać innych procedur.

Wytyczne dla wykonawców

Zdaniem prof. Marka Chmaja, który w zespole powołanym przez marszałka Senatu opiniował, że poprawka, zwłaszcza w firmie preambuły, jest prawnie dopuszczalna, jest ona uroczystą deklaracją wskazującą, jak ta unijna umowa ma być interpretowana, ale prawnie polskich urzędów nie wiąże. Dobrze byłoby, aby parlament te wskazania, wartości zawarł następnie w odrębnej ustawie.

W ocenie prof. Ryszarda Piotrowskiego z UW preambuła nie ingeruje w treść ratyfikowanej umowy (decyzji Rady), ale wskazuje reguły jej wykonywania przez władze RP w zgodzie z unijną umową. A ich dochowaniu może się przysłużyć powołanie komitetu monitorującego realizację projektów i wydatkowanie pieniędzy.

A to z kolei opinia prof. Stanisława Biernata, wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego w stanie spoczynku:

- Jeżeli preambuła do ustawy o zgodzie na ratyfikację decyzji Rady UE 2020/2053 o systemie zasobów własnych UE zostałaby wprowadzona przez Senat i zaaprobowana przez Sejm, będzie wiązać na przyszłość politycznie i moralnie parlament (obie izby). Oznacza to, że przyszłe ustawy realizujące decyzję Rady UE, tj. dotyczące Krajowego Planu Odbudowy (KPO) powinny uwzględniać wartości i postulaty wyrażone w tej preambule. Dotyczy to zarówno treści KPO, jak i procedury jego tworzenia i wykonywania, a zwłaszcza kontroli nad jego realizacją. Można tu mówić zatem o „samozwiązaniu się" parlamentu na przyszłość, podlegającemu kontroli społecznej.

Co mówi dodawany wstęp

Senat proponuje, aby ustawę ratyfikacyjną uzupełnić o poniższy tekst:

„W trosce o przyszłość i pomyślność naszej Ojczyzny władze RP zadeklarują w niej:

– że środki z Funduszu Odbudowy będą służyć modernizacji państwa, rozwojowi i innowacyjności gospodarki, usprawnieniu ochrony zdrowia; wzmocnieniu systemu edukacji, ochronie środowiska i klimatu,

– będą wydatkowane sprawiedliwie, transparentnie, z zagwarantowaniem równego traktowania zainteresowanych realizacją projektów,

– będą uwzględniały potrzeby wszystkich obywatelek i obywateli RP, wspólnot lokalnych, samorządów, przedsiębiorców i pracowników, rolników i organizacji pozarządowych.