Beata Mik o połączeniu funkcji Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego

Zacznijmy od historii. I tak, od 31 marca 2010 r., tzn. od daty wejścia w życie ustawy z 9 października 2009 r. o zmianie ustawy o prokuraturze oraz niektórych innych ustaw (DzU nr 178, poz. 1375 z późn. zm.; dalej: nowela z 2009 r.), w instytucji tej doszło do kolejnej schizmy. Matematyczna być może mniejszość prokuratorów wygrała bój o autonomię firmy oraz o arsenał gwarancji swej niezależności, zbliżający, jak nigdy dotąd w powojennej Polsce, status prokuratora do statusu sędziego. Były to zdobycze nie do przecenienia, zwłaszcza że przyrzeczono kontynuację reformy. Umożliwiały uprawianie fachu w izolacji od polityki nękającej prokuraturę i jej kadrę czy to bezpośrednio, czy przez ministerialne jestestwo szefa.

Niektórym prokuratorom mieniącym się większością, czego obiektywnie sprawdzić wszak nie można, reforma się nie spodobała. Woleli służbę pod przywództwem polityka, który wielu z nich wyniósł ponad kolegów, przesuwając na szczyt – do Prokuratury Krajowej, wydziałów zamiejscowych jej biura do spraw przestępczości zorganizowanej, rozmnażających się zespołów w centrali do różnych innych spraw, indywidualnych i ogólnych lub do pełnienia kierowniczych funkcji w terenie. Tam niezależność wręcz doskwierała.

Chodziło bowiem o to, żeby zaspokajać oczekiwania przywódcy, a nie nadstawiać karku za to, co się robi pod własnymi personaliami. Lojalność była zresztą bardziej opłacalna od wartości, jakimi cieszą się sędziowie. Dawała ponadnormatywne zaszczyty w formie rozmaitych nagród i wyróżnień, nie wyłączając awansów z pominięciem ogólnych przepisów o powołaniu na pierwsze bądź wyższe stanowisko prokuratorskie, a czasem nadto gromadę podwładnych.

Ręczne sterowanie, wróć!

Wystarczyło kilka ukłonów i jedno kiwnięcie ręki. Któżby oparł się urokom paradowania z etykietą kierownika zespołu, naczelnika, szefa jednostki organizacyjnej na kilka gmin, powiatów bądź województw, dyrektora departamentu albo biura w centrali, prawej ręki guru, bodaj w roli zastępcy prokuratora generalnego czy – niestety, całkiem uzurpatorskiej – roli zastępcy prokuratora krajowego. No i tamte specakcje w asyście takiej czy innej służby specjalnej z obliczem zasłoniętym kominiarką, o których wrzało w mediach, rozsławiające wybrańców, mile głaskające ich ego. Słowem, było za czym tęsknić, co przeklinać oraz o co walczyć pod szyldem Związku Zawodowego Prokuratorów i Pracowników Prokuratury bądź ad hoc zawiązanego Niezależnego Stowarzyszenia Prokuratorów „Ad Vocem". Szczególnie jeśli się zważy, że pierwszy szyld stwarzał i stwarza sposobność walki bez obowiązku pełnienia służby, a drugi wpisywał do karnetu zapraszanych na salony.

Jak to się przekładało na wykonywanie ustawowych zadań prokuratury? Odpowiedź tkwi w wyrokach skazujących oskarżonych w specsprawach. Wygląda to dość licho. Mocniej wryły się w pamięć oraz papier uniewinnienia, umorzenia śledztw o węszone wszędzie afery, niesmak po rozdmuchanych, lecz już na starcie bezowocnych procesowo nagonkach na oponentów lub przeciwników wyimaginowanych, zamiłowanie do podsłuchów, podglądów i prowokacji, przepisy o rocznych, przymusowych delegacjach oraz permanentnych sądach dyscyplinarnych dla prokuratorów i sędziów, psikus zesłania do odległej prokuratury rejonowej na parę miesięcy koleżanki z Prokuratury Krajowej czy wreszcie wycieczki do szefa dominującej partii z aktami pod pachą.

W każdym razie frustracja po utracie tych wątpliwych przywilejów ofiarowanych części prokuratorów ustawą z 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (DzU nr 136, poz. 959 z późn. zm.) pogłębiała się, aż w którymś momencie stała się fetyszem, który łudzi spełnieniem marzeń o powrocie do czasów ręcznego sterowania prokuraturą. Wiele wszakże wskazuje, że ziszczą się tylko trzy życzenia w tym kierunku. I to za cenę niewspółmierną i straszną.

To nieporozumienie

Pora na relację o teraźniejszości. Otóż nie podlega dyskusji, że pierwsze życzenie już się ziściło. Dzięki wierze w cuda niespełna 1/5 uprawnionych do głosowania w ostatnich wyborach do Sejmu i Senatu, wbrew prognozom, że zwycięska większość parlamentarna wyłoni rząd oraz jego peryferia bez udziału osób, które po drodze rozstały się z partią matką, odżył oto darzony w ad vocemach i gremiach pokrewnych bezustanną czcią szef resortu sprawiedliwości.

Drugie życzenie znajduje się w fazie spełniania. Szef otoczył się współpracownikami z przeszłości, czego dobitnym przykładem jest podsekretarz stanu o statusie prokuratora w stanie spoczynku (w chwili pisania tych słów pomstuje z trybuny sejmowej na autorkę, że kiedyś szczerze określiła coś, co go poruszyło i co równie uczciwie zostanie przypomniane na końcu niniejszego tekstu). Deus ex machina pojawiła się grupa posłów, która przedłożyła Sejmowi projekty ustaw: Prawo o prokuraturze (dalej: u.p.p.) oraz Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze (dalej: p.w.u.p.p.).

Akurat tutaj żaden to cud. Zwykłe wyrachowanie. Tak samo jak w zawierusze wokół Trybunału Konstytucyjnego, szkopuł w kreowanym przez art. 123 ust. 1 konstytucji zakazie uznania za pilne rządowych projektów ustaw regulujących ustrój i właściwość władz publicznych. Będący przy władzy – lojalnie przyznać trzeba, że nie jako pierwsi – uważają, iż takiej treści projektu, jeżeli wnoszą go inne podmioty z listy art. 118 konstytucji, które cieszą się przywilejem inicjatywy ustawodawczej, zakaz ów się nie ima. To jakieś nieporozumienie. Żaden przepis prawa nie pozwala uchwalać ustaw, których projekty nie pochodzą od Rady Ministrów, z obejściem powszechnie akceptowanych zasad racjonalnego tworzenia prawa w warunkach pokojowych, nieuzasadniających zaprowadzenia porządku właściwego dla stanów nadzwyczajnych według art. 228–234 konstytucji.

A skoro już zapachniało wojną, godzi się poświęcić chwilę projektowanej likwidacji struktury prokuratur wojskowych metodą wcielenia do prokuratury powszechnej, z zamiarem przeprowadzenia akcji na własny rachunek, w trybie przeciwpożarowym. Po pierwsze, koncepcji tej daleko do oryginalności. Została zaczerpnięta z projektów identycznie zatytułowanych ustaw przemeblowujących prokuraturę, przygotowanych przez rząd w minionej kadencji parlamentu, uwięzłych w szufladach z braku pewności, czy przypadkiem nie oferują więcej szkód niż pożytku. Po drugie, patrząc z perspektywy mnożących się konfliktów międzynarodowych, narodowościowych lub o podłożu terrorystycznym, które lada dzień mogą kwalifikować się do wygaszenia w drodze interwencji wojskowej z udziałem Sił Zbrojnych RP, pośpiech zakrawa na nieostrożność. Sam pomysł jest złym sygnałem dla sił, które polskiemu żołnierzowi przyszłoby unieszkodliwiać.

Wracając do wątku głównego, warto skupić uwagę na istocie projektów u.p.p. oraz p.w.u.p.p. To nie są propozycje godne miana reformy prokuratury w ramach prerogatyw państwa do wyboru optymalnego modelu tej instytucji. To nieprzemyślany pomysł jej demontażu, kipiący hipokryzją, demagogią i populizmem, a do tego mściwością wobec prokuratorów, którym bliższy jest model aktualny. Nie wdając się w zbędne szczegóły, bieżąco uświadamiane opinii publicznej przez recenzentów dzieła, niepodobna przemilczeć następujących kwestii.

Głównie policmajster

W art. 2 u.p.p. odbiera się prokuraturze, a za nią tworzącym ją prokuratorom, rolę organów ochrony prawnej oraz zadanie czuwania nad ściganiem przestępstw. Poprzestaje się na wskazaniu, w szyku odwrotnym do ustalonego obowiązującym przepisem o tym samym numerze, że prokuratura, oprócz stania na straży praworządności, jedynie wykonuje zadania ścigania przestępstw. Konsekwencją zmiany byłoby zatarcie różnicy funkcjonalnej między prokuratorami a funkcjonariuszami lub pracownikami organów dochodzeniowo-śledczych z uprawnieniami oskarżycielskimi bądź w dziedzinie nadzoru nad dochodzeniem lub śledztwem. Choćby takich jak organy nadrzędne nad finansowymi organami postępowania przygotowawczego w sensie art. 53 § 39 k.k.s. (dyrektorzy izb skarbowych i izb celnych oraz minister finansów, jeśli postanowienie bądź zarządzenie wydali ci pierwsi). W nowym wcieleniu prokurator byłby więc głównie policmajstrem.

Polityczne gry pryncypała

Skoncentrujmy się teraz na zestawie propozycji podporządkowania prokuratury Radzie Ministrów, na którym przecież akcja się nie kończy. Art. 12 § 1 u.p.p. dekoruje go uprawnieniem prokuratora generalnego, prokuratora krajowego lub innych upoważnionych prokuratorów do udzielania informacji o konkretnych sprawach nie tylko niedookreślonym władzom publicznym, lecz także innym osobom. Nawet aktywistom dowolnej partii politycznej. W art. 38 u.p.p. straszą doradcy prokuratora generalnego i prokuratora krajowego, etatowi i społeczni, w osobach sędziów i prokuratorów w stanie spoczynku oraz wszelkich innych proweniencji. Automatem art. 56 § 2 w zw. z § 1 u.p.p. oraz art. 63 § 3 i 4 w zw. z § 2 u.p.p. obcy doradcy, a w drugiej wersji nadto konsultanci, wskakują do zespołów prokuratorów prowadzących postępowania przygotowawcze wspólnie z podobnie tajemniczymi służbami państwa, co zarządzałby – odpowiednio – kierownik nadrzędnej jednostki organizacyjnej prokuratury (niekoniecznie z piętra bezpośrednio wyższego) albo prokurator generalny. Ten powoływałby zespół przy okazji decydowania o przejęciu do prowadzenia w Prokuraturze Krajowej lub Głównej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu IPN postępowania przygotowawczego w sprawach o obszernym materiale dowodowym, a także zawiłych pod względem faktycznym lub prawnym, niezależnie od ogólnej właściwości powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury.

Całość znosi niezależność prokuratorów w relacjach zewnętrznych, wikłając w polityczne gry pryncypała.

Nie lepiej dzieje się z niezależnością wewnętrzną, czyli ochroną przed ingerencją przełożonych w prowadzone postępowania lub w wykonywane czynności incydentalne. Mniejsza o sformułowanie tej zasady w art. 7 projektu u.p.p. czy redukcję jej gwarancji w przepisach o obowiązkach i prawach prokuratorów. Najwięcej mówią smaczki. Jednym z nich jest rezygnacja z zakazu wydawania przez prokuratora generalnego zarządzeń, wytycznych i poleceń dotyczących konkretnych spraw. Wyposaża się tegoż w dyskrecjonalne prawo do powołania na każde stanowisko prokuratorskie. Darowuje się mu immunitet formalny przed odpowiedzialnością, zatrzymaniem i tymczasowym aresztowaniem w sprawach karnych (art. 134 u.p.p.), a z rozpędu również immunitety materialne, które wyłączają odpowiedzialność karną za ściganą z oskarżenia prywatnego zniewagę strony, jej pełnomocnika lub obrońcy, kuratora, świadka, biegłego lub tłumacza oraz za wykroczenia, z wyjątkami przewidzianymi w art. 137 § 2–4 projektu u.p.p. (art. 136 § 4 i art. 137 § 1 u.p.p.). W drugiej konfiguracji będzie to skutek zaliczenia go w art. 134 § 1 u.p.p. do rzeszy prokuratorów. Nie ma rozwiązań umożliwiających postawienie przed sądem dyscyplinarnym za cokolwiek, w tym w celu uchylenia pierwszego z rzeczonych immunitetów.

Tak oto prokuratorom szykuje się los pionków w rękach bezkarnego zwierzchnika. Aby entuzjaści nie zorientowali się, co może nastąpić, gdy wypadną z łask lub zmienią im szefa, tumani się ich prawem wejścia do budynków prokuratury z bronią (art. 40 u.p.p.) oraz kaskaderskiej jazdy samochodem służbowym na sygnale (art. 41 u.p.p.).

Kiedyś wetował

Osobną kwestią jawi się program zniesienia Prokuratury Generalnej i prokuratur apelacyjnych w rzekomej intencji ujednolicenia nazewnictwa według kryterium terytorialnego. To nieprzyzwoitość z dwóch zasadniczych przyczyn. Po pierwsze, w motywach projektu p.w.u.p.p. przemilcza się zamysł połączenia tej akcji z powoływaniem prokuratorów do jednostek nowo tworzonych (Prokuratury Generalnej i prokuratur regionalnych), czyli z weryfikacją kadrową. Po drugie, ma to się odbyć w procedurze, która – w przeciwieństwie do przyjętej w art. 19 noweli z 2009 r. – nie gwarantuje prokuratorom przeniesionym na niższe stanowisko, chociażby na szczebel rejonu, honorowego prawa do sprzeciwu i przejścia w stan spoczynku bez względu na wiek. Co też należy z całą mocą podkreślić, tamta weryfikacja spotkała się z protestem śp. prezydenta Lecha Kaczyńskiego, w uzasadnieniu weta do noweli z 2009 r. (druk nr 2340 Sejmu VI Kadencji). Mimo że kolegom, których nie zaproszono do Prokuratury Generalnej, w tym trzydziestokilkuletnim, zapewniono uposażenie w stanie spoczynku w wysokości 100 proc. ostatnio pobieranego wynagrodzenia, do czasu osiągnięcia wieku uprawniającego do przejścia w ów stan na zasadach ogólnych. Uposażenia te wypłaca się do dziś. Nie zaszkodzi też przypomnieć, iż w sprawie weta głowę państwa reprezentował wówczas obecnie urzędujący prezydent RP, pan Andrzej Duda.