#ZdecentralizowanaRP: Postawmy obywatela w centrum

Na łamach „Rzeczpospolitej" z 26 czerwca 2019 r. prof. Ryszard Bugaj podjął rzeczową dyskusję z projektem #ZdecentralizowanaRP, którego jesteśmy współtwórcami. Chcielibyśmy odpowiedzieć na najważniejsze zarzuty autora, zwłaszcza na te, które w debacie publicznej pojawiły się po raz pierwszy. Przede wszystkim chcemy jednak przy tej okazji pokazać, co nasza propozycja decentralizacji oznaczałaby dla obywatelki i obywatela.

Zanim przejdziemy do tych ciekawszych i istotniejszych z punktu widzenia obywatela spraw, musimy sprostować rytualny już zarzut o to, że jesteśmy zwolennikami federalizacji. Choć już wielokrotnie, w tym także na łamach „Rzeczpospolitej", nasi współpracownicy to wyjaśniali, widać, że ten wątek wciąż wymaga uwagi. Podkreślmy więc raz jeszcze – nie proponujemy federalizacji Polski, uważamy też za istotną wartość konstytucyjną zasadę jednolitości państwa przyjętą już u zarania naszej niepodległości odzyskanej po I wojnie światowej. W obowiązującej konstytucji art. 171 stwierdza, że premier i wojewodowie sprawują nadzór nad legalnością działań samorządu terytorialnego, a Sejm, na wniosek premiera, może rozwiązać sejmik, radę gminy lub powiatu, która rażąco narusza konstytucję lub ustawy. Zaproponowany przez nas projekt utrzymuje te instrumenty mające na celu zapewnić jednolitość państwa.

Co więcej, nawet w wariancie zakładającym możliwość dokonania zmiany konstytucji, proponujemy nie tylko ich pozostawienie, lecz także ich pewnego rodzaju wzmocnienie poprzez przeniesienie kompetencji nadzorczych nad samorządem na mającego silny demokratyczny mandat prezydenta RP. Taki model nadzoru jest typowy dla państw unitarnych, a nie federacji, w których podzielona jest nie tylko władza publiczna, ale i sama suwerenność państwa.

Federalnego podziału suwerenności zdecydowanie dla Polski nie chcemy. Uważamy jednak za nadal aktualne słowa Wacława Komarnickiego, który w swoim podręczniku prawa konstytucyjnego napisał, że przyjęcie zasady jednolitości państwa „nie znaczy (...) oparcia ustroju państwowego na zasadzie centralizmu, przeciwnie konstytucja nasza dopuszcza zasadę decentralistyczną w szerokiej mierze" (W. Komarnicki, „Polskie prawo polityczne. Geneza i system", Warszawa 1922, reprint 2008).

Kogo łatwiej kontrolować

Wybór przepisów konstytucji, którego dokonuje prof. Bugaj, uzasadniając tezę o niezgodności z nią naszej propozycji, wydaje się wybiórczy. Pomija bowiem liczne i istotne zapisy decentralizacyjne, począwszy od preambuły mówiącej o zasadzie „pomocniczości umacniającej uprawnienia obywateli i ich wspólnot" i art. 15 z rozdziału I (Rzeczpospolita), stanowiącego wprost, że: „ustrój terytorialny RP zapewnia decentralizację władzy publicznej".

Najbardziej nietrafiony jest jednak argument, że większe oparcie naszych polityk publicznych na aktach prawa miejscowego (a nie na ustawach z ulicy Wiejskiej) naruszy równość obywateli wobec prawa. Przecież sama konstytucja w art. 87 wyraźnie wskazuje akty prawa miejscowego, obowiązujące jedynie na określonym obszarze, jako na źródła prawa! Co więcej, w art. 163 przewiduje nawet domniemanie kompetencji samorządu terytorialnego do wykonywania zadań publicznych („Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych").

W trosce o prawa obywateli prof. Bugaj nie tylko nazbyt centralistycznie interpretuje obowiązującą konstytucję, lecz także popełnia częsty wśród warszawskich komentatorów błąd polegający na założeniu, że to odległe elity lepiej rozumieją potrzeby obywateli niż oni sami. W przypadku prof. Bugaja ta nieufność wobec wszystkiego co niewarszawskie jest konsekwentna i skierowana zarówno „w dół", jak i „w górę". W 2003 r. opowiadał się przeciwko naszemu członkostwu w Unii Europejskiej. Wyobraźni czytelników pozostawiamy, jak wyglądałaby dziś Polska, gdyby 15 lat temu Polacy posłuchali argumentów pana profesora. Podobnie jak wtedy przekazanie części kompetencji prawodawczych „w górę" nie spowodowało rozpadu Rzeczypospolitej i upadku naszego systemu konstytucyjnego, tak i dziś nie ma takiego zagrożenia w przypadku wzmocnienia roli prawa miejscowego. W sytuacji coraz poważniejszych wyzwań regionalnych i globalnych pracy w państwie naprawdę jest wystarczająco dużo dla każdego szczebla władzy publicznej – od wójta przez marszałków województw po Radę Ministrów i Komisję Europejską.

Mówiąc, że sprawiedliwość społeczna da obywatelom tylko Warszawa, prof. Bugaj chwilę później wpada we własne sidła, gdy sam przyznaje, że polska polityka jest „oligarchiczna". Przecież jedyną logiczną alternatywą dla politycznej oligarchii jest bardziej otwarta, demokratyczna konkurencja prowadzona pod szerszą kontrolą obywateli! Badania wyraźnie wskazują, że Polki i Polacy lepiej oceniają władze samorządowe niż władzę centralną, a na poziomie lokalnym mają również znacznie większe poczucie sprawczości. Jest to zrozumiałe: łatwiej kontrolować włodarzy, których ma się pod nosem i wychodzić z inicjatywą w społecznościach, które są dobrze znane, a kwestie do rozwiązania wyraźnie odczuwalne.

Wbrew temu, co twierdzi prof. Bugaj, nie idealizujemy instytucji samorządowych – od ponad roku intensywnie pracujemy nad projektem ich całościowej reformy, właśnie po to, by wyeliminować patologie i jeszcze bardziej wzmocnić pozycję obywatela w systemie sprawowania władzy. Całościowo nasze propozycje w tej materii przedstawiamy w projekcie Karty Wojewódzkiej (zdecentralizowanarp.pl/karta-wojewodzka) – dokumentu opublikowanego w marcu tego roku, do którego nasz krytyk nie odniósł się nawet jednym zdaniem.

Aktywnie ze smartfonem

Szczególną szansę na stworzenie nowego, bardziej przejrzystego i rozliczalnego ustroju samorządowego dają nowe technologie. W projekcie Karty Wojewódzkiej proponujemy, by obywatel, np. za pośrednictwem telefonu komórkowego, mógł skomentować i ocenić projekt nowego prawa miejscowego, na bieżąco obserwować głosowania we władzach samorządowych, a także wraz z grupą współobywateli zażądać przedyskutowania danej kwestii w radzie gminy, powiatu oraz w sejmiku wojewódzkim. Proponowane przez nas instrumenty to także na przykład budżet obywatelski, będący rozwinięciem istniejącego już budżetu partycypacyjnego, czy też rozbudowanie i przystosowanie do obecnych możliwości technologicznych referendów lokalnych (bazując na doświadczeniach z głosowania przez internet w Estonii czy Szwajcarii).

O ile na poziomie centralnym referenda mają ograniczoną przydatność i są (a także powinny być) stosowane w wyjątkowych sytuacjach, o tyle w wielu sprawach lokalnych można byłoby je z powodzeniem rozwijać – wzmacniając rozliczalność władzy i sprawczość obywateli, a także zwiększając świadomość wyzwań, jakie stoją przed daną społecznością. Na poziomie lokalnym – gdzie sprawy dotyczą konkretów nierzadko widocznych gołym okiem – pytania skierowane do ogółu społeczności, a nie tylko jej reprezentantów, mają większy sens niż na poziomie centralnym. Również prowadzenie stałego dialogu obywatelskiego ma szczególny sens na poziomie lokalnym: wzmacnia budowanie zarówno postawy solidarności, jak i konstruktywnego sprzeciwu, dzięki którym tworzy się żywa wspólnota lokalna.

Nowe technologie są też potencjalnym sprzymierzeńcem działań na rzecz poprawy jakości usług publicznych, na przykład poprzez proponowany w Karcie Wojewódzkiej Ogólnopolski Ranking Usług Publicznych. Zachęcamy też do dyskusji, jak mogłyby wyglądać obywatelska inicjatywa uchwałodawcza czy portal demokracja.gov.pl, gdzie w jednym miejscu obywatel ma dostęp do informacji dotyczących działań samorządu, może obserwować, uczestniczyć, oceniać, kontrolować. Oczywiście, nie ma gwarancji, że wyposażeni w takie narzędzia nagle wszyscy rzucą się do aktywnego współrządzenia w swoich wspólnotach lokalnych, ale z pewnością jest to łatwiejsze, kiedy reguły sprawowania i kontroli władzy oraz uczestnictwa obywatelskiego są jasne, a system działa w sposób przejrzysty i włączający dla obywateli.

W polemice prof. Bugaja wiele mowy jest o prawach obywateli, których strażnikiem ma być centrum. Paradoksalnie jednak, niewiele miejsca autor poświęca konkretnym ludziom, którym państwo ma służyć, i którzy przecież to państwo tworzą. Jak pokazują omówione przez nas szczegółowe propozycje, #ZdecentralizowanaRP stawia właśnie na silnego obywatela wyposażonego w skuteczne narzędzia uczestnictwa, kontroli samorządów i władzy centralnej. Nie przeciwstawiamy sobie władzy centralnej, władz samorządowych i obywateli – uważamy, że są to trzy filary silnego państwa. Mamy też przekonanie, że władze lepiej będą pełnić swoją służbę, kiedy decyzje będą podejmowane bliżej obywateli i wspólnie z obywatelami.

To właśnie dzięki temu, że już dziś władze lokalne mogą swoje zadania realizować w różnoraki sposób, pojawia się zróżnicowanie standardów, dzięki któremu obywatele są w stanie ocenić, co im odpowiada, i wymuszać na władzach zmiany. Centralistyczna logika kompletnie odcina ten twórczy potencjał wzajemnego uczenia się. Nakazuje nam cierpliwie czekać, aż przyjdzie mądry technokrata, doskonale zdiagnozuje, czego wszystkim nam potrzeba, i – pokonując wszelkie przeciwności – zbuduje system, który te idealne rozwiązania dostarczy. Prawdopodobieństwo takiej zmiany jest bardzo niewielkie. Ponadto w wielu sprawach „jedynie słuszne" rozwiązanie po prostu nie istnieje. Decyzje władz wymagają zważenia różnych wartości i priorytetów wyrażanych przez konkretną wspólnotę lokalną.

Wzajemne uczenie się

I na koniec sprawa kluczowa: prof. Bugaj skrupulatnie pomija wszystkie wątki solidarnościowe naszej propozycji. Szkoda, bo bez tego nie sposób zrozumieć projekt #ZdecentralizowanaRP.

Proponujemy wiele konkretnych mechanizmów, które minimalizują ryzyko nadmiernego wzrostu nierówności. Należą do nich: wspólny system emerytalny, wspólne ubezpieczenie zdrowotne, a także transfery międzywojewódzkie oraz reguły fiskalne, które wykluczają podatkowy wyścig do dnia. Gwarantując tak potężne (przekraczające 60 proc. finansów publicznych) elementy czysto materialnej solidarności między obywatelami, proponujemy następnie postawienie obywatela, a nie warszawskiego decydenta, w centrum.

Kluczowe znaczenie mają w naszej propozycji mechanizmy wymuszające uczenie się dobrych praktyk od innych samorządów. Zapraszamy do dyskusji o konkretnych rozwiązaniach z Karty Wojewódzkiej oraz o rozwiązaniach solidarnościowych, które proponujemy. Już samo dostrzeżenie tych elementów naszej koncepcji odpowiada na większość zastrzeżeń zgłoszonych przez Ryszarda Bugaja.