Na wstępie trzeba zaznaczyć, że relacje międzynarodowe to proces, który posiada swoje reguły. Stanowią one tzw. porządek międzynarodowy, a więc zespół norm, na podstawie których funkcjonują państwa i organizacje międzynarodowe. W skład porządku międzynarodowego wchodzą cztery główne systemy normatywne: normy prawne, normy moralności międzynarodowej, normy kurtuazji międzynarodowej i normy polityczne. I to niezależnie od tego, czy jest to porządek powszechny, czy tylko regionalny, jakim jest prawo Unii Europejskiej.
Normy prawne są oczywiście kluczowe. To one z założenia mają regulować i ułatwiać współpracę w najróżnorodniejszych dziedzinach, wyznaczać sposób zachowania się państw przy konfliktach będących wynikiem sprzeczności interesów, czy wreszcie łagodzić te konflikty i wskazywać drogę do ich uregulowania z wyeliminowaniem środków przemocy.
Jednak prawda jest taka, że dziś normy prawne tracą na znaczeniu. Wynika to nie tylko z faktu, że proces tworzenia prawa międzynarodowego wymknął się spod państwowej kontroli, a państwa nie bardzo chcą wiązać się prawem na którego powstanie nie miały wpływu, albo wręcz nie akceptowały go, bo powstało np. w organizacjach międzynarodowych w procedurach większościowych (niejednomyślnych). Drugim powodem jest np. fakt, że dużą rolę w relacjach międzynarodowych odgrywają czynniki pozaprawne. Stąd w interesie silnych krajów nie leży przyjmowanie na siebie zobowiązań prawnych. Wolą one prowadzić politykę opartą o przysłowiowe słowo honoru. Dlatego próbują regulować swe relacje z mniejszymi państwami w innych obszarach normatywnych szeroko rozumianego porządku międzynarodowego, w szczególności właśnie w sferze zobowiązań politycznych.
Zobowiązania polityczne są też atrakcyjne, ponieważ ułatwiają komunikację międzynarodową. Porozumienie państw może czasem być po prostu znacznie łatwiejsze w drodze norm politycznych niż norm prawnych. To pokazała nam właśnie awantura wokół budżetu UE. Kiedy w procedurze większościowej przyjęto rozporządzenie UE, czyli prawo nieakceptowane przez Polskę, podjęte próby jego zmiany nie powiodły się. Nie było na nie zgody partnerów, niezależnie od tego jaka stała za tym motywacja. I szukanie porozumienia nastąpiło w płaszczyźnie politycznej. I tam się sfinalizowało. Konkluzje szczytu Rady Europejskiej to klasyczne zobowiązania polityczne, co potwierdza jasno podkreśla Traktat o UE (art. 15).
Owszem, gdyby premier Morawiecki załatwił nam zobowiązanie prawne polegające na nowelizacji rozporządzenia, nasza pozycja byłaby teoretycznie mocniejsza. W prawie międzynarodowym, mimo wielu słabości w porównaniu z porządkami krajowymi państw, istnieje jednak specyficzna moc, która nie pozwala na jednoznaczne odrzucenie zobowiązania prawnego. Dzieje się tak ponieważ w prawie międzynarodowym drzemie siła stygmatu. Udowodnienie naruszenia norm międzynarodowych automatycznie deprecjonuje dany kraj w oczach partnerów. Dlatego tak głośno przeciwnicy zarzucają Polsce łamanie prawa, bo chcą poniżyć Polskę, napiętnować, a przez to postawić w gorszej pozycji w relacjach międzynarodowych. Stąd nawet największe państwa, także kiedy faktycznie postępują bezprawnie, nigdy nie pozwalają zarzucić sobie postępowania sprzecznego z prawnymi standardami. Jeśli tylko aktywność ich jest poddawana krytyce w świetle jakiejś normy prawnej, natychmiast poszukują uzasadnienia w innych normach, albo tworzą jakąś skomplikowana interpretację broniącą je zarzutem.
Ponadto prawne zobowiązanie ma prawne konsekwencje. Rodzi prawną odpowiedzialność. Dlatego stanowią broń słabszych państw, tych o mniejszym potencjale, które powinny uciekać od politycznych rozwiązań w sferach swoich kluczowych interesów narodowych. Zgoda na współpracę w obszarach politycznych oznacza ich realizację na polu realpolitik, gdzie przewagę ma rzeczywiście strona mocniejsza ekonomicznie, militarnie, propagandowo. Takiemu wzmocnieniu słabszych służyć miała właśnie integracja europejska. Stworzenie reguł prawnych i instytucjonalizacją dialogu w ramach Unii Europejskiej, miało sformalizować relację i zrównać członków UE tak nierównych w swych rzeczywistych potencjałach.
Ale nie powiodło się to. Idealne założenia wypaczono w praktyce. Silniejsze państwa UE najpierw zmieniły systemy głosowania z jednomyślności, na większościowy, a do tego doprowadziły do zróżnicowania siły głosu, oczywiście na swoją korzyść. Następnie uzyskały pozaprawny wpływ na pracę unijnych instytucji. Z kolei te ostatnie przeobraziły się w samodzielnych graczy procesie, starając się zarządzać wręcz państwami, twórcami unijnych traktatów. To nie tylko osłabiło znaczenie prawa UE, ale też doprowadziło do utraty zaufania do całego procesu integracji. Partnerzy w ramach zjednoczonej Europy znów zaczęli rozmawiać ze sobą z pozycji siły i gróźb, wcale tego nie ukrywając. Wystarczy przypomnieć sobie ostatnie zachowanie premiera Holandii wobec naszego kraju.
Czy to wszystko oznacza, że zobowiązania polityczne są rzeczywiście całkiem bezwartościowe? Wcale nie tak do końca. Owszem, są słabe, bo wrażliwe na upływ czasu. Silnie oddziałuje na nie także zmiana sytuacji międzynarodowej, w tym relacji między państwami. Destrukcyjny wpływ ma także polityka medialna, pod presją której siła związania politycznego słabnie. I tych kwestii należy bezwzględnie pilnować i kontrolować sytuację. Jeśli potencjał Polski wzrośnie, szczególnie w popandemicznej rzeczywistości, postanowienia szczytu Rady Europejskiej będą przestrzegane, a jeśli osłabnie, szybko okażą się tylko kartką papieru.
Ale powinniśmy też wiedzieć, że związanie się normami politycznymi nie oznacza całkowitej bezbronności. Pamiętajmy że Unia Europejska to wspólnota oparta na prawie. Rządzące nią prawo UE stanowi regionalny reżim prawa międzynarodowego. Jedną z kluczowych cech prawa UE jest normatywna samodzielność, w tym m.in. odejście od samopomocy w przypadku sporu państw członkowskich, na rzecz posługiwania się własnymi, wewnętrznymi regułami rozwiązywania konfliktów. Pisząc w pewnym uproszczeniu, jeśli się spieramy o nasze prawa wynikające z traktatów unijnych, to nie możemy stosować instrumentarium powszechnego prawa międzynarodowego, gdzie ciągle jeszcze doskonale ma się reguła odwetu, ale musimy udać się do TSUE.
Oczywiście w kwestii unijnych konkluzji – w końcu norm politycznych a nie prawnych – TSUE nam nie pomoże. I może to nawet zaleta, bo nie można nazwać go wiarygodnym i bezstronnym organem rozstrzygającym spory traktatowe. Braki te obnaża nie tylko publiczne angażowanie się niektórych sędziów TSUE w polski, krajowy konflikt polityczny, ale i wyroki wydawane z przekroczeniem traktatowych kompetencji, właśnie pod ten konflikt. Ten sposób TSUE po prostu chce wnieść swój wkład w doprowadzenie w Polsce do politycznego przesilenia. Dlatego nawet gdyby zobowiązania ze szczytu Rady Europejskiej miały charakter prawny, byłyby obarczone tą słabością, że spory o nie rozstrzygałby TSUE pozbawiony dla Polski atrybutu obiektywizmu.
Skoro konkluzje szczytu Rady Europejskiej nie są normami prawnymi, to w tej wadzie należy poszukać jej siły. Polityczny, czyli pozaprawny status, pozwala bowiem na ominięcie zakazu działań o charakterze samopomocy w relacjach wewnątrzunijnych. Innymi słowami, wychodząc poza prawne zobowiązania w ramach UE, wykraczamy też poza prawny obowiązek unijnego rozstrzygania sporów w drodze sądowej na forum TSUE.
Tym samym potencjalny konflikt rozstrzygany będzie przy użyciu instrumentów powszechnego prawa międzynarodowego, gdzie do naszej dyspozycji pozostaje cały arsenał środków o charakterze odwetowym. A w tym obszarze, i to bez łamania prawa Unii, moglibyśmy innym państwom członkowskim nieźle zaszkodzić. Wystarczy tylko trochę pomyśleć, ale przed wszystkim mieć polityczną odwagę, aby po nie sięgnąć, jeśli nasi unijni przyjaciele chcieliby nadużyć naszego zaufania.
Dalej nie będę drążył tego gorącego tematu. Sytuacja wokół budżetu unijnego potwierdza tylko słuszność ocen, że w Unii Europejskiej nie dzieje się dobrze. A taki spór byłby pewnie kolejnym, istotnym krokiem do jej destrukcji. Powiem tylko dwie rzeczy: po pierwsze, powinniśmy podziękować nie tylko tym, którzy przy pomocy groźby weta naprawili błąd negocjacyjny z lipcowego szczytu Rady Europejskiej, ale też tym, którzy ich do użycia tej groźby jako instrumentu negocjacji namówili; po drugie chcę zaznaczyć, że tekst nie jest namawianiem do wywołania wojny, ale zwykłą dydaktyczną prowokacją, jakich lubię używać w czasie wykładów czy w publikacjach.
Mariusz Muszyński – wiceprezes Trybunału Konstytucyjnego, profesor Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego, wykładowca prawa międzynarodowego
