Każdy z podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej niezmiennie staje przed koniecznością rozstrzygania, jak postąpić w konkretnym przypadku, które dane ma prawo udostępnić, a które musi chronić. Z jednej bowiem strony Konstytucja RP gwarantuje każdemu z nas prawo do informacji publicznej, z drugiej zaś przesądza, że mamy też prawo do prywatności i ochrony danych osobowych. Stąd wyważanie tych wartości i właściwe stosowanie nie tylko przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale również innych regulacji sektorowych, w tym ustawy o ochronie danych osobowych, wciąż nastręcza trudności. Jest to tym trudniejsze, że w swoich opiniach zarówno doktryna, jak i orzecznictwo nie są jednolite.

Jak zatem postępować w określonych sytuacjach, jakich zasad przestrzegać, co zmienić w przepisach prawa, by zasady udostępniania informacji publicznej były bardziej jednoznaczne i przejrzyste – o tym dyskutowali uczestnicy łódzkiej konferencji.

Wyważanie między wartościami

Wprowadzeniem do dyskusji było wystąpienie dr Edyty Bielak-Jomaa, Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych (GIODO), która podkreślała, że zarówno prawo dostępu do informacji publicznej, jak i prawo do prywatności i ochrony danych osobowych należą do katalogu praw konstytucyjnie chronionych. Oznacza to, że z jednej strony organy władzy publicznej mają działać w sposób przejrzysty, pozwalający ustalić, kto i dlaczego podejmuje konkretne decyzje, z drugiej zaś muszą chronić prawa i wolności jednostki, w tym prawo do prywatności i ochrony danych osobowych. – Pamiętajmy, że oba prawa nie mają charakteru absolutnego i w razie konfliktu między nimi, musimy dokonywać wyważenia wchodzących w grę wartości – podkreślała.

Tajemnice sektorowe

Przy udostępnianiu informacji publicznej nie wolno zapominać też o istnieniu licznych tajemnic prawnie chronionych, które niejednokrotnie przesądzają o dopuszczalności udostępnienia określonych informacji. Na kwestie te wskazywała dr Edyta Bielak-Jomaa, zaznaczając, że z chwilą, gdy uchwalono ustawę o dostępie do informacji publicznej, zyskaliśmy ustawowo zagwarantowany dostęp do informacji, lecz pozostały rozmaite, sektorowo wprowadzane tajemnice. – Nie powstał katalog wartości, które mogłyby ograniczać prawo do informacji – powiedziała.

Do konieczności ochrony setek tajemnic przez podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej odnosił się także prof. dr hab. Mariusz Jabłoński z Uniwersytetu Wrocławskiego. W swoim wystąpieniu zwracał też uwagę na brak klarownych norm, określających, co i na jakich zasadach jest dostępne, a także gdzie przebiega granica prywatności.

O kolejnych, wynikających z ustawy o ochronie danych osobowych, zasadach, które muszą być respektowane przez dysponentów informacji publicznej, będących jednocześnie administratorami danych osobowych, mówiła Monika Krasińska, dyrektor Departamentu Orzecznictwa, Legislacji i Skarg w Biurze GIODO. Wśród zasad tych wymieniła m.in. zasadę legalizmu, zasadę adekwatności i zasadę ograniczenia czasowego, na konkretnych przykładach wyjaśniając, jak należy je rozumieć i stosować.

Osamotnienie podmiotu zobowiązanego

To istotne, bo podmiot dysponujący informacjami publicznymi musi w każdym przypadku, biorąc pod uwagę obowiązujące przepisy prawa, samodzielnie rozstrzygać, które dane musi lub ma prawo udostępnić, a które podlegają ochronie.

To, w opinii dyrektor Moniki Krasińskiej, powoduje, że podmiot zobowiązany do realizacji prawa dostępu do informacji publicznej jest podmiotem osamotnionym. – Jest kompletnie osamotniony także dlatego, że w Polsce nie ma organu, który zajmowałby się dostępem do informacji publicznej i który mógłby weryfikować owe zasady na poziomie administracyjnym. Pozostaje zupełnie sam, ponieważ opinie w zakresie dostępu do informacji publicznej nie mogą być wydawane przez organ ochrony danych osobowych – mówiła. – Nie ma także organu, który mógłby dokonać wiążących uprzednich interpretacji, które byłyby pomocne w podjęciu ostatecznej decyzji. Dysponent informacji publicznej musi podjąć ją sam, i to zarówno co do zakresu pojęcia informacji publicznej, jak i przyczyn jej nieudostępnienia bądź też przesłanek służących jej przekazaniu – dodała.

O tym, gdzie podmiot zobowiązany może obecnie szukać pomocy mówił Mirosław Wróblewski z Biura Rzecznika Praw Obywatelskich. Odnosił się również do koncepcji ustanowienia odrębnego urzędu lub organu zajmującego się dostępem do informacji publicznej, która od kilku lat powraca w różnych dyskusjach. Prezentował przy tym możliwe do przyjęcia, stosowane na świecie modele.

Nadużywanie prawa do informacji

Zarówno w wystąpieniach, jak i podczas dyskusji mówiono o swoistej grze, jaka toczy się między podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej a osobami o nią wnioskującymi, które niejednokrotnie nadużywają przysługujących im praw. Niekiedy wnioskują o przekazanie informacji, które chcą wykorzystać w walce rynkowej lub politycznej, a czasem ich żądania powodowane są chęcią zaspokojenia zwykłej ciekawości. Krzysztof Kwiatkowski, prezes Najwyższej Izby Kontroli, omawiając zasady dostępu do informacji publicznej z kontroli i audytów instytucji publicznych, podkreślał, że jego poglądy na te kwestie ewoluowały na przestrzeni ostatnich kilku lat od entuzjastycznych do bardziej sceptycznych, co było spowodowane konkretnymi, z życia wziętymi przypadkami. Zaznaczał, że choć dostęp do informacji publicznej stanowi oczywiście ultima ratio zapewnienia transparentności życia publicznego, to realizacja prawa do informacji publicznej nie może być utożsamiana z bezkrytycznym dostępem do wszystkich informacji.– Jawność bez żadnych ograniczeń może prowadzić do nadużyć, w tym do pozbawienia ochrony ważnych interesów zarówno dla sfery publicznej, jak i prywatnej – mówił. Podkreślał, żew niektórych państwach wprowadzono wręcz regulacje pozwalające, by organ zobowiązany do udostępnienia informacji pozostawił wniosek bez rozpoznania, jeśli uzna go za stanowiący nadużycie prawa do informacji.

Poprawa przepisów

Swoje przemyślenia co do możliwych zmian w prawie przedstawił także dr Piotr Sitniewski z Krajowej Szkoły Administracji Publicznej. Wskazywał, iż w jego opinii pewne kwestie, które już dawno zostały przesądzone w orzecznictwie sądowym, wciąż nie zostały wprost uwzględnione w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Dotyczy to m.in. takich zagadnień, jak: procedura dochodzenia do wyjaśnienia szczególnej istotności dla interesu publicznego, sposób postępowania w przypadku nieuiszczenia przez wnioskodawcę dodatkowych kosztów, które udostępniający musi ponieść w związku z udostępnieniem informacji i o których powiadamia osobę składająca wniosek, a także sytuacji, gdy informacje będące przedmiotem wniosku są informacją ze sfery życia prywatnego, która nie wykazuje związku z pełnioną funkcją publiczną.

Udostępnianie do ponownego wykorzystania

Kolejnym zagadnieniem, które przedstawił Piotr Drobek, zastępca dyrektora Departamentu Edukacji Społecznej i Współpracy Międzynarodowej w Biurze GIODO, była kwestia właściwego udostępniania informacji publicznej do ponownego wykorzystania ze względu na ochronę prywatności i danych osobowych. Wskazując na przepisy obowiązującej od 16 czerwca 2016 r. nowej ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, podkreślał, że przy jej stosowaniu niezbędne jest posiłkowanie się również przepisami ustawy o ochronie danych osobowych.