Radni gminy Michałowice podjęli 11 września 2014 r. uchwałę w sprawie programu osłonowego „Pierwszy dzwonek". Dzięki niej uczniowie z rodzin wielodzietnych 4+ mieszkających na terenie tej gminy mieli otrzymać pieniądze na wyprawkę szkolną.
Za podstawę prawną do przyjęcia tej uchwały posłużyła ustawa o pomocy społecznej.
Nawet dla bogatych
Ważność uchwały zakwestionował wojewoda Małopolski. Wniósł on skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzucił w niej naruszenie art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 110 ust. 10 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.
Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pomoc ta powinna być przyznawana jedynie tym osobom, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić określonych potrzeb. Tymczasem z treści gminnego programu „Pierwszy dzwonek" wynikało, że wsparcie w wysokości 150 zł na jedno dziecko otrzymają uczniowie z rodzin wielodzietnych z czworgiem i większą liczbą dzieci pozostający na utrzymaniu rodziców (opiekunów prawnych) i zamieszkających teren gminy Michałowice. Pieniądze miały więc otrzymać wszystkie dzieci w wieku szkolnym, bez względu na sytuację majątkową rodziny.
Wojewoda zarzucił też, że uchwała nie wymaga wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie. Tymczasem forma ta wymagana jest w przypadku przyznawania świadczeń z zakresu pomocy społecznej (art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej).
Kolejną wątpliwość wojewody wzbudziło potraktowanie przez gminę zaskarżonej uchwały jako programu osłonowego w rozumieniu art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej i nadanie jej charakteru aktu prawa miejscowego. Programy osłonowe z założenia bowiem nie powinny mieć charakteru aktów prawa miejscowego i nie powinny zawierać charakterystycznych dla aktów prawa miejscowego norm generalnych i abstrakcyjnych, kierowanych na zewnątrz administracji. Programy te są tylko elementem polityki społecznej gminy i dotyczą sposobu realizacji przez daną gminę zadań z zakresu pomocy społecznej.
Wsparcia nie będzie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem sądu punktem wyjścia dla oceny legalności zaskarżonej uchwały musi być ustalenie, czy istnieje w systemie prawnym ustawowa podstawa prawna do podjęcia aktu prawa miejscowego o treści przewidzianej w zaskarżonej uchwale. Tymczasem powołane przez radę gminy przepisy to art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy społeczne. Zgodnie z nimi do zadań własnych gminy należy podejmowanie innych zadań z zakresu pomocy społecznej wynikających z rozeznanych potrzeb gminy, w tym tworzenia i realizacji programów osłonowych.
Natomiast art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym ustala zadania należące do wyłącznej właściwości rady gminy, przewidując, że należy do nich stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy.
Zdaniem sądu żaden z powołanych przepisów nie spełnia wymogów upoważnienia do stanowienia aktu prawa miejscowego. Za trafne uznać należy więc – zdaniem sądu – stanowisko wojewody, iż zaskarżona uchwała podjęta została bez podstawy prawnej.
Według sądu zasadne są także wątpliwości wojewody dotyczące zakwalifikowania zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego. Celem zaskarżonej uchwały było wprowadzenie gminnego programu osłonowego. Program zamieszczono w jej załączniku. Natomiast do zadań wykonywanych przez radę gminy na podstawie ustawy o pomocy społecznej należy m.in. uchwalanie strategii i innych aktów będących planami bądź programami z zakresu pomocy społecznej.
Program wiąże organy
Rada gminy może uchwalać również lokalne programy pomocy społecznej. Przepisy jednak stanowiące podstawę podjęcia tego typu uchwał nie dają – twierdzi sąd – podstaw do wydawania aktu prawa miejscowego. Strategia i programy powinny bowiem być jedynie wizją gminy w zakresie rozwiązywania problemów społecznych występujących na jej terenie.
Art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej upoważnia wprawdzie radę gminy do tworzenia programów, które mają charakter aktów planistycznych, programowych. Przyjęta jednak konstrukcja i systematyka tych przepisów wskazuje na istotną rolę kierownika ośrodka w kształtowaniu programu. Jako kierujący jednostką odpowiedzialną za realizację na terenie gminy zadań z zakresu pomocy społecznej staje się koordynatorem tych działań. Dopiero zatem biorąc pod uwagę potrzeby wynikające z działalności ośrodka pomocy społecznej, rada opracowuje lokalny program pomocy społecznej, a następnie kieruje go do wdrożenia przez kierownika ośrodka. Ustawa nie precyzuje, jakie zagadnienia mają stanowić przedmiot programu, ograniczając się do ogólnego wskazania, że jego treścią mają być sprawy z zakresu pomocy społecznej.
Powyższe argumenty przemawiają za tym, że uchwała rady gminy wprowadzająca program osłonowy nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP i art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, lecz aktem planowania. Taka uchwała nie powinna zawierać norm abstrakcyjnych i generalnych rozstrzygających o prawach i obowiązkach podmiotów zewnętrznych wobec administracji, ma ona bowiem charakter programowy, tj. dotyczy wyłącznie działalności organu, do którego została skierowana, a jej adresatem są podmioty ją realizujące.
Z tych powodów zdaniem sądu, uchwała Rady Gminy Michałowice podjęta została z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o pomocy społecznej. Za niezgodne z prawem należy bowiem uznać podjęcie zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego, ogłoszenie jej na zasadach właściwych prawu miejscowemu oraz wywodzenie z niej skutków prawnych charakterystycznych dla prawa miejscowego, a więc traktowanie jej jako podstawy dla przyznania adresatom zewnętrznym środków z pomocy społecznej.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 136/15
