Wrzutki psują prawo i powodują dezinformację

Doklejanie nowelizacji jednych ustaw do innych to plaga ostatnich lat. Omija się w ten sposób konsultacje z zainteresowanymi.

Publikacja: 24.07.2023 02:00

Posiedzenie rządu

Posiedzenie rządu

Foto: KPRM

Kto chce unowocześnienia urzędów, aby obywatel mógł w nich załatwić swoje sprawy przez komputer? Wszyscy. Dlatego rząd 10 lipca br. przyjął projekt ustawy o e-administracji. Ponieważ dotyczy ona różnych urzędów, to trzeba było równocześnie zmienić wiele ustaw. I w takim właśnie złożonym projekcie ukryto zmianę idącą już w zupełnie innym kierunku. Ma powstać wielka baza danych o kondycji finansowej przedsiębiorstw, złożona z dokumentów dostarczanych przez biegłych rewidentów. Wszystkie tajemnice handlowe mogą stracić ochronę. Kontrowersyjny przepis dodano do projektu jako „wrzutkę”, z nikim nie konsultowaną. Gdy po artykułach w „Rz” sprawa wyszła na jaw, ostro zaprotestowała Rada Przedsiębiorczości, nazywając ten projekt e-inwigilacją. Wtedy rząd zaczął sugerować, że się z tych zamiarów częściowo wycofa.

Czytaj więcej

Plaga wrzutek do projektów ustaw, czyli zła metoda na dobre prawo

Wódka i obligacje

Podobnych dodatków do ustaw, dotyczących zupełnie innych spraw, niż główna nowela, było w ostatnich latach znacznie więcej. Sporo z nich wykreował rząd – samodzielnie lub rękami posłów rządzącej koalicji.

A przecież wciąż obowiązuje rozporządzenie Rady Ministrów z 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej. Zawiera ono przepis par. 3 ust. 3, mówiący że „ustawa nie może zmieniać lub uchylać przepisów regulujących sprawy, które nie należą do jej zakresu przedmiotowego lub podmiotowego albo się z nimi nie wiążą”. Praktyki takich „wrzutek” dotyczących zupełnie innej materii piętnował tez Trybunał Konstytucyjny, np. wyroku z dnia 19 kwietnia 2006 r. (sygn. K6/06).

Mimo takich zastrzeżeń, przytaczanych zresztą często przez sejmowe i senackie biura legislacyjne, proceder trwa. Jeden z najnowszych przykładów to uchwalona 13 lipca ustawa służąca uporządkowaniu niektórych spraw dotyczących funduszy inwestycyjnych i giełdy. Dotyczy zatem rynku finansowego. Tymczasem posłowie dorzucili do niej przepisy, owszem dotyczące rynku, ale… alkoholowego. Obniżają one o połowę podatek akcyzowy dla małych gorzelni.

Inną podatkową „wrzutką” była podjęta naprędce próba naprawy dziurawych przepisów o fundacjach rodzinnych. Były tam luki umożliwiające nadużycia podatkowe, a niektóre rozwiązania uderzały w podatników. Znów posłużono się ustawą już „rozpędzoną” w legislacyjnym biegu i znów dotyczyła ona papierów wartościowych. Uchwalono ją, wraz z podatkowymi dodatkami 14 kwietnia br.

Zresztą takie praktyki od lat towarzyszą tworzeniu prawa podatkowego. Przykład z ostatnich miesięcy to manewry przy przepisach o podatku od spadków i darowizn. Najpierw do ustawy o likwidowaniu zbędnych barier administracyjnych i prawnych Sejm dorzucił regulację wprowadzającą podatek od dobroczynnych zrzutek (wprowadzono tam obowiązek sumowania darowizn otrzymanych od wielu osób). Potem, gdy nie udało się tego poprawić w trakcie dalszych prac legislacyjnych, przepis znoszący podatek od zrzutek wrzucono do tzw. SLIM VAT 3, czyli pakietu uproszczeń podatku od towarów i usług.

Sporo wrzutek pojawiło się też przy naprawianiu tzw. Polskiego Ładu. Na przykład regulacje dotyczące zasad liczenia składki zdrowotnej dołożono do nowelizacji … Kodeksu spółek handlowych.

Czytaj więcej

Barometr prawa: wrzutki posłów, znikające projekty i niepewne terminy

Eksportowa apteka

Innym przykładem osobliwego mariażu różnych przepisów było połączenie ustawy o gwarantowanych przez Skarb Państwa ubezpieczeń eksportowych z prawem farmaceutycznym. Zasadnicza ustawa (którą teraz zajmuje się Senat) wprowadza od dawna postulowane udogodnienia m.in. dla przedsiębiorców przymierzających się do odbudowy Ukrainy. „Wrzutka” farmaceutyczna dotyczyła sprawy zupełnie krajowej: usunięcia luk w przepisach przewidujących zakaz prowadzenia więcej niż czterech aptek przez jednego aptekarza. Niedozwolone będzie też przejęcie kontroli przez osobę niebędącą farmaceutą.

Poprawkę zgłosił w Sejmie poseł Prawa i Sprawiedliwości Adam Gawęda. Jednak nie jest tajemnicą, że propozycja powstała w Ministerstwie Rozwoju i Technologii i była konsultowana z Naczelną Izbą Aptekarską. Nie pytano jednak o zdanie przedstawicieli sieci aptek. I choć taka poprawka chroni interesów słabszych uczestników rynku, to sposób uzgadniania pozostawiał wiele do życzenia.

Sojusz inwalidzko-biznesowy

Takie praktyki nie omijają też przepisów dotyczących ubezpieczeń społecznych. Nie zawsze obejmują one regulacje rodzące po stronie płatników lub ubezpieczonych obowiązki. Bywa i tak, że dotyczą nowych uprawnień lub przedłużającą już obowiązujące ulgi. Tak było w przypadki wrzutki, która w ostatnim czasie wywołała w obszarze ubezpieczeń społecznych największe zaskoczenie. Chodziło o wydłużenie o 12 miesięcy „Małego ZUS Plus” dla osób prowadzących biznes. Zapisano to w ustawie… o świadczeniu wspierającym. Reguluje ona pomoc osobom z niepełnosprawnościami, a nie działalność gospodarczą.

Projektodawcy sami najwidoczniej z trudem rozeznają się w swoich wrzutkach. Przepis o wydłużeniu ulgi w ZUS jeszcze nie wszedł w życie, a Sejm już pracuje nad jego zmianą. Komisyjny projekt ustawy o ograniczeniu biurokracji i barier prawnych zakłada całkowitą rezygnację z limitu czasowego dla „Małego ZUS Plus”.

Prawo cywilne, czyli karne

Rządzący nie wahają się stosować techniki „wrzutek” nawet przy ustawach rangi kodeksowej. Przy okazji poprawiania kodeksu postępowania cywilnego, do przyjętej 26 stycznia br. ustawy sejmowa większość dodała zmiany w prawie… karnym. Wydłużenie vacatio legis dla surowego kodeksu karnego pojawiło się jako „wrzutka” do obszernej noweli k.p.c. Doklejka dotyczy przepisów uchwalonych 7 lipca 2022 r.

Chodzi o forsowaną przez ministra Zbigniewa Ziobrę obszerną nowelizację kodeksu karnego, która zaostrza kary za liczne przestępstwa. Wprowadza m.in bezwzględne dożywocie czy instytucję konfiskaty aut pijanych kierowców. Nowela miała wejść w życie w marcu tego roku, a przepisy o konfiskacie – w grudniu 2023 r. Po zmianie – cała reforma wejdzie w życie nie w marcu, lecz w październiku 2023 r., a przepisy dotyczące konfiskaty dopiero w marcu 2024 r.

Lex Pilot obala całą ustawę

Nie zawsze inicjatorom „wrzutek” udaje się ukryć dodatki do ustaw. Takie próby bywają wychwytywane. Mało tego – w wyniku powstałej awantury upada cała ustawa, a nie tylko dodatki. Tak właśnie stało się niedawno z ustawą, która miała być implementacją Europejskiego Kodeksu Łączności Elektronicznej. Było tam m. in. sporo korzystnych rozwiązań dla konsumentów, używających internetu. Rządzący upatrzyli sobie tę właśnie tę ustawę, by dodać do niej tzw. Lex Pilot, czyli przepisy wprowadzające obowiązek oferowania konkretnych programów przez dostawców oraz ich kolejności na pilocie (z TVP 1 uruchamianym guzikiem nr 1). Niby to była zbliżona materia, ale jednak w unijnym wzorcu nie było przepisów o pilotach do telewizorów. Właśnie przez tę „wrzutkę” cały projekt upadł w Sejmie. Ustawienie określonej kolejności kanałów miało bowiem ewidentnie polityczny cel.

Takie osobliwe zabiegi legislacyjne zdarzyły się też przy pracach nad projektem ustawy o ochronie dzieci przed niewłaściwymi treściami w sieci. Z nieznanych przyczyn dodano do niej zmiany w ustawie o sporcie. Przewidziano tam „Ewidencje Sportowe Talenty” które miałyby pozwolić na gromadzenie licznych danych o uczniach szkół podstawowych i wyższych, w tym ich PESEL-e czy informacje o wynikach testów sprawnościowych. Po krytyce medialnej ta „wrzutka” nie znalazła się w nowej wersji projektu, którą złożyło ministerstwo edukacji po tym, jak pierwszą skierowano do wysłuchania publicznego.

Współpraca: Szymon Cydzik, Agata Łukaszewicz, Paulina Szewioła, Aleksandra Tarka, Przemysław Wojtasik, Katarzyna Wójcik.

OPINIE DLA „RZECZPOSPOLITEJ” 

Arkadiusz Pączka, wiceprzewodniczący Federacji Przedsiębiorców Polskich

Praktyka tworzenia „warzywniaków legislacyjnych”, czyli ustaw zawierających przepisy z zupełnie różnych dziedzin prawa, jest szkodliwa z kilku powodów. Tworzą one chaos prawny i informacyjny. Wiele zmian umyka nawet dużym przedsiębiorcom, stale obsługiwanym przez prawników monitorujących zmiany w przepisach. A przecież często takie legislacyjne „wrzutki” przynoszą konkretne efekty gospodarcze, finansowe i społeczne. Takie zmiany, dokonywane czasem metodą poprawek poselskich, nie są należycie konsultowane społecznie. Zdarza się, że ustawa, którą oceniamy na etapie wstępnych prac rządowych, znacznie różni się od tego, co jest ostatecznie uchwalone. W rezultacie system prawny staje się jeszcze mniej czytelny, a przy tym rośnie ryzyko załatwiania różnych partykularnych interesów.

Oskar Sobolewski, ekspert emerytalny i rynku pracy HRK Payroll Consulting

Wrzutki to zmora naszej legislacji. Oprócz ewidentnej niezgodności takiego działania z zasadami techniki prawodawczej to także niemożność śledzenia na bieżąco zmian w obszarze, który dany podmiot interesuje. W efekcie może dojść do przegapienia korzystnych dla niego zmian. Przykładem może być wydłużenie korzystania z małego ZUS+, czyli ważnej dla wielu przedsiębiorców ulgi w składkach. Co prawda wielu z nich korzysta z fachowej pomocy księgowych, ale nawet one w gąszczu przepisów mogą się nie zorientować. Nie zdziwię się zatem, jeżeli po jakimś czasie od wejścia w życie nowych regulacji pojawi się oburzenie potencjalnych beneficjentów oraz zarzuty, że nie wiedzieli o zmianach. Może to być też oczywiście celowe działanie, obliczone na to, żeby Fundusz Ubezpieczeń Społecznych nie został za mocno wydrenowany.

prof. Zbigniew Ćwiąkalski, adwokat

Takie zmiany wprowadzają przede wszystkim kompletny chaos legislacyjny i dezinformację. Na przykład odroczono wprowadzenie zmian w kodeksie karnym, tłumacząc to tym, że tymczasem zmieniono kodeks karny wykonawczy, a zmiany w k.k. zupełnie nie współgrają z tymi z k.k.w. Ja dostrzegam inny powód. Chodzi o to, by wprowadzić bezpośrednio przed wyborami nowy, surowszy kodeks karny i pokazać, jak ta władza dba o surowość kar i „bezpieczeństwo obywateli”. Obok tzw. odświeżania wygodnych tematów im bliżej wyborów, tym bardziej w grę wchodzi także populizm penalny. Wyrywkowe zmiany, jakich się dokonuje, nie mają żadnego uzasadnienia w aktualnej polityce kryminalnej i w aktualnym stanie przestępczości. Przecież przestępczość nie wzrasta. A kodyfikacje karne powinny być nowelizowane kompleksowo, nie zaś na zasadzie wyrywkowej.

Prawnicy
Jeden z najbardziej znanych prawników w Polsce odsunięty od zajęć ze studentami
Prawo dla Ciebie
Pokłosie afery Collegium Humanum? Będzie zaostrzenie przepisów o studiach podyplomowych
Edukacja i wychowanie
Duże zmiany w szkołach od 1 września 2024 r. Nowacka podpisała rozporządzenie
Samorząd
Krzyże w warszawskich urzędach zakazane. Sprawa trafi do prokuratury
Praca, Emerytury i renty
Czternasta emerytura - rząd proponuje termin