Decyzja o realizacji inwestycji jest zależna od wielu czynników. Jednym z najistotniejszych, są ustalenia zawarte w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Wskazują one co i przy uwzględnieniu jakich parametrów możemy zrealizować na danym terenie. Jednak postanowienia tych planów wywołują wiele problemów, mających swój początek we właściwym odkodowaniu zawartych w nich norm prawnych.
Źródło prawa miejscowego
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Stanowi zatem źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który je ustanowił, wymienione wprost w art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Z istoty tego aktu wynika, że jest on abstrakcyjny i generalny, gdyż nie reguluje aspektów odnoszących się do konkretnych podmiotów (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 12 października 2011 roku, sygn.akt: IV SA/Po 259/11). Jego postanowienia określają jednak granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami kształtują wykonywanie przez jednostkę przysługujących jej względem nich praw, z których niewątpliwie najistotniejszym jest prawo własności.
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, powinien być ukształtowany przy uwzględnieniu zasad techniki prawodawczej, zawierając postanowienia o charakterze jednoznacznym, niepowodujące wątpliwości interpretacyjnych. Z oczywistych względów należy unikać w nim określeń, które mogą budzić wątpliwości (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 grudnia 2011 roku, sygn. akt: II OSK 2085/11). Spełnienie tych wytycznych przez organy gminy, do których wyłącznej kompetencji należy określanie przeznaczenia danego terenu, pozwala zminimalizować ewentualne problemy interpretacyjne, pojawiające się przed innymi organami, stosującymi ten akt prawa miejscowego, a także sądami administracyjnymi na etapie kontroli działalności administracji publicznej.
Okazuje się jednak, iż przy istnieniu, czy też nawet zastosowaniu tych reguł, coraz częściej pojawiają się trudności we właściwym odczytaniu postanowień miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Wprowadza to nie tylko niepewność podmiotu, do którego należy dana nieruchomość, w jaki sposób z niej korzystać (np. możliwość jej zabudowy), ale i komplikacje w stosowaniu postanowień planu przez organy. Nie ułatwia tego fakt, iż plan jest specyficznym źródłem prawa, składającym się z części tekstowej i graficznej, a jego właściwa wykładnia powinna uwzględniać każdy z tych elementów.
Ważne!
Trudności w jednoznacznym odkodowaniu postanowień planu, umożliwiające jego dowolną interpretację, stanowią istotne naruszenie prawa (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 19 stycznia 2012 roku, sygn. akt: II SA/Po 564/11), a w konsekwencji mogą prowadzić do wyeliminowania go z obrotu w całości lub w części.
Zasady interpretacji
W orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, iż wykładnia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powinna odbywać się według tych samym zasad, jakie mają zastosowanie wobec innych aktów prawnych, a podmiotami uprawnionymi do jej dokonania są organy administracji i sądy administracyjne. Nie może jej zatem przeprowadzić biegły w drodze opinii na potrzeby konkretnej sprawy (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 maja 2014 roku, sygn. akt: II OSK 3020/12).
To już IV edycja kongresu dla liderów świata finansów
Przykład:
Na etapie postępowania przed sądem administracyjnym Jan Kowalski złożył wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego (nie podając przy tym jego specjalności), na okoliczność treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego jego nieruchomość. Wskazany wniosek nie został uwzględniony, bowiem prowadzenie dowodu z opinii biegłego dla ustalenia treści aktu prawa powszechnie obowiązującego jest niedopuszczalne.
Jednocześnie należy zauważyć, iż sąd administracyjny może przeprowadzić jedynie dowody uzupełniające z dokumentów i to tylko wtedy, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości oraz nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
Poza wypadkami, gdy rozumienie przepisów nie budzi wątpliwości, do interpretacji postanowień planu stosuje się więc metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych (tak m.in.: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w powołanym wcześniej wyroku z 12 października 2011 roku, sygn. akt: IV SA/Po 259/11 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 lipca 2016 roku, sygn. akt: II OSK 2775/14). W przypadku zatem, gdy interpretacja postanowień planu jest konieczna, powinna być dokonana z uwzględnieniem wykładni językowej (poprzez odkodowanie norm prawnych na podstawie znaczenia wyrazów i wyrażeń zawartych w treści aktu prawnego, przy uwzględnieniu zasad gramatyki i składni językowej oraz zasad logiki), celowościowej i systemowej, mającej na względzie cel uregulowania i analizującej znaczenie zapisu planu zagospodarowania przestrzennego z uwzględnieniem pozostałych postanowień tego aktu prawnego (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 10 listopada 2010 roku, sygn. akt: II SA/Gd 408/10).
Wykładnia językowa
Przyjmuje się, że w pierwszej kolejności przy interpretacji zapisów planów miejscowych zastosowanie znajdzie wykładnia językowa. A gdy uzyskane na jej podstawie rezultaty będą niewystarczające do kwalifikacji faktów oraz ustalenia normatywnych konsekwencji tej kwalifikacji, dopuszczalnym jest stosowanie innych reguł wykładni prawa. Okolicznością uzasadniającą odejście od sensu językowego przepisu jest przede wszystkim taki przypadek, gdy wykładnia językowa prowadzi do rozstrzygnięć, które w świetle powszechnie obowiązujących wartości mogą być uznane za rażąco niesłuszne lub niesprawiedliwe lub gdy sens językowy jest ewidentnie sprzeczny z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 28 czerwca 2011 roku, sygn. akt: II SA/Lu 314/11).
Przy wykładni postanowień miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy bowiem mieć na względzie maksymalną ochronę uprawnień właścicielskich (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 8 lutego 2013 roku, sygn. akt: II SA/Po 1006/12). Plan miejscowy upoważnia zaś jedynie do takiego rozstrzygnięcia, jakie wyraźnie wynika z jego treści tekstowej i graficznej. Wszelka rozszerzająca wykładnia planu na niekorzyść właścicieli nieruchomości byłaby sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności i stanowiłaby naruszenie ustaleń tego planu (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 lutego 2011, sygn. akt: II OSK 353/10).
Ponadto, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 lutego 2006 roku, w sprawie o sygn. akt: II OSK 490/05: „Zgodnie z zasadą „złotego środka", odzwierciedlającą najlepiej istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności, postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela, ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności".
Ważne!
Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionował możliwość dokonywania wykładni przepisów jednego planu w oparciu o analizę innych planów miejscowych. Interpretacja ta może być bowiem oceniana wyłącznie w relacji do ustaw, które stanowią podstawę do ich wydania (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 września 2016 roku, sygn. akt: II OSK 3002/14).
Przedsięwzięcie budowlane
Interpretacja zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nabiera istotnego znaczenia w procesie budowlanym. Organy administracji architektoniczno-budowlanej dokonują wówczas wykładni jego zapisów na potrzeby zbadania zgodności danej inwestycji z zawartymi w nim postanowieniami.
Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza bowiem zgodność projektu budowlanego m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (dalej: „Prawo budowlane"). W świetle zaś art. 30 ust. 6 pkt 2) Prawa budowlanego, organ ten może też wnieść sprzeciw do zgłoszenia budowy, jeżeli budowa lub wykonanie robót budowlanych (objętych zgłoszeniem) narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Badanie tego aspektu nakłada na wskazany organ obowiązek analizy treści postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i oceny złożonego projektu budowlanego pod kątem jego zgodności z rozwiązaniami przestrzenno-prawnymi. Dokonywane jest to z zachowaniem reguł wykładni aktów prawnych, przy czym podstawowe znaczenie ma w tym zakresie wykładnia językowa i dopiero, gdy ona zawodzi, prowadząc do wyników nie dających się pogodzić z racjonalnym działaniem gminnego prawodawcy i celem, jaki ma realizować dana norma, sięga się do dyrektyw wykładni systemowej i funkcjonalnej (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 15 września 2016 roku, sygn. akt: II SA/Wr 431/16).
Jednocześnie zapisy szczegółowe obowiązującego planu mają znaczenie pierwszorzędne i to one winny decydować o wykładni oraz kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę z ustaleniami planu (tak m.in.: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 4 marca 2015 roku, sygn. akt: II SA/Gd 807/14 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 maja 2009 roku, sygn. akt: II OSK 1916/08).
Interpretacja gminna nie wiąże
Należy podkreślić, że o ile organy architektoniczno-budowlane są zobowiązane stosować się do zapisów planu, jako aktu prawa miejscowego, o tyle nie są bezwzględnie związane ewentualną interpretacją jego norm dokonaną przez inne organy, w tym przede wszystkim gminę (reprezentowaną przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta), która była odpowiedzialna za jego uchwalenie. Aspekt ten wbrew pozorom nie jest jednak oczywisty.
Zgodność z miejscowym planem jest również badana na etapie wstrzymania robót budowlanych. W ramach tego postępowania, stosownie do art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowalnego, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, w którym nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaświadczenie to wydawane jest na podstawie art. 217 § 2 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: „Kodeks postępowania administracyjnego"). Powstaje wobec tego pytanie, o charakter takiego zaświadczenia i jego wpływ na rozstrzygnięcie podejmowane przez organ nadzoru.
Jak wynika z orzecznictwa, przedstawienie takiego zaświadczenia nie zwalnia z obowiązku zbadania wspomnianej spójności i może zostać uznane za wystarczające tylko wtedy, gdy informacje w nim podane nie wywołują wątpliwości tego organu oraz zastrzeżeń stron (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 26 kwietnia 2013 roku, sygn. akt: II SA/Kr 1738/12).
Ponadto, biorąc pod uwagę, iż kwestia zgodności budowy z planem jest przedmiotem badania jeszcze przed wszczęciem postepowania legalizacyjnego, to niewątpliwie zaświadczenie wydane w tym trybie i opisana w nim interpretacja planu ma dla organu nadzoru jedynie charakter pomocniczy i z pewnością nie zwalnia go z obowiązku wykładni postanowień planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 9 października 2012 roku, sygn. akt: II SA/Lu 503/12).
Jak ponadto wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z 11 maja 2011 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt: II SA/Bd 167/11, tak w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również w żadnych innych, znanych przepisach prawa ustawodawca nie upoważnia wójta, burmistrza ani prezydenta miasta do interpretacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. W rezultacie, jeżeli ustawodawca nie przewidział takiej roli względem organu gminnego, nie jest dopuszczalne rozszerzanie jego uprawnień w tym względzie. Stanowiłoby to naruszenie art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, zobowiązującego organy do działania na podstawie przepisów prawa.
Autorka jest adwokatem w Kancelarii Szymańczyk Roman Deresz Karpiński Adwokaci Sp.p.
Dodatkowa informacja
Gdy pojawiają się wątpliwości interpretacyjne dotyczące określonych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, istnieje możliwość wystąpienia do gminy nie tylko o wydanie zaświadczenia o zgodności danej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ale także z wnioskiem o wyjaśnienia treści jego postanowień, w oparciu o zasady określone w Dziale VII i VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. W ten sposób można w praktyce uzyskać dodatkową informację dotyczącą właściwego rozumienia jego treści. Jednak taka interpretacja, choć być może pomoże rozwiać pojawiające się wątpliwości w zakresie wykładni zapisów planu, czy też wzmocni ewentualną argumentację na potrzeby innego postępowania, to jednak nie będzie w sposób bezwzględny wiązać innych organów, stosujących przepisy prawa i działających na jego podstawie. Uzyskanie informacji dotyczącej rozumienia planu nie może być przy tym dokonane w trybie dostępu do informacji publicznej, bowiem plan ten jest aktem prawa miejscowego, co wyklucza interpretowanie jego zapisów (względnie części graficznej) w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z 1 lutego 2011 roku, sygn. akt: II SAB/Rz 50/10).
podstawa prawna: Ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. DzU z 2016 r., poz. 778 ze zm.)
podstawa prawna: Ustawa z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. DzU z 2016 r., poz. 290 ze zm.)
podstawa prawna: Ustawa z 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej (DzU z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm.)
podstawa prawna: Ustawa z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. DzU z 2016 r., poz. 23 ze zm.)
