Tzw. ustawa dezubekizacyjna, czyli nowelizacja z grudnia 2016 r. ustawy zaopatrzeniowej funkcjonariuszy służb mundurowych oraz ich rodzin, obniżyła świadczenia emerytalno-rentowe osobom uznanym za pełniące służbę na rzecz totalitarnego państwa w PRL. Jednym z głównych zarzutów wobec tych przepisów było zastosowanie odpowiedzialności zbiorowej.
– Decyzje o obniżeniu świadczeń emerytalnych dotyczyły tysięcy osób bez przeprowadzania indywidualnej weryfikacji ich zasług, oceny postawy czy ewentualnych przewinień, co naruszyło podstawową zasadę prawa. Efektem tego było uruchomienie lawiny wieloletnich i kosztownych procesów sądowych, które w przeważającej większości państwo przegrywa – podkreśla w odpowiedzi dla „Rzeczpospolitej” Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji.
Z danych MSWiA za okres do końca września 2025 r. – blisko 2,6 mld zł wyrównań wypłacono w wykonaniu prawomocnych wyroków sądowych przywracających świadczenia. Sposobem na rozwiązanie systemowe zapobiegające konieczności ponoszenia przez państwo dodatkowych kosztów sądowych miała być zmiana przepisów. Ostatecznie jednak skutki ustawy dezubekizacyjnej są odwracane przede wszystkim na drodze administracyjnej. Od 13 grudnia 2023 r., czyli w okresie rządów obecnej większości, wydano ponad 2,7 tys. decyzji pozytywnych (w efekcie przywracających świadczenia), 40 decyzji negatywnych oraz blisko tysiąc decyzji umarzających (dane te dotyczą łącznie decyzji wydanych w obu instancjach). Według stanu na 31 sierpnia łączna kwota wypłat wyrównań świadczeń emerytalno-rentowych wynikających z prawomocnych decyzji administracyjnych MSWiA wynosi blisko 436 mln zł.
Czytaj więcej:
Sprawy pracownicze i ubezpieczeniowe zajmują szczególne miejsce w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.
Pro
Decyzje zamiast ustawy
Podstawą decyzji administracyjnych MSWiA jest art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, który pozwala ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych wyłączyć, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, stosowanie przepisów obniżających świadczenia. W praktyce chodzi więc o indywidualne rozstrzygnięcie administracyjne, a nie o powszechne uchylenie skutków ustawy, co było zapowiadane po zmianie władzy w 2023 r.
Jeszcze w maju 2024 r. wiceszef MSWiA Wiesław Szczepański mówił PAP, że w resorcie prowadzone są analizy prawne i ekonomiczne dotyczące funkcjonowania ustawy. Po objęciu urzędu prezydenta przez Karola Nawrockiego ścieżka ustawowa stanęła jednak pod dużym znakiem zapytania. W lipcu 2025 r. ówczesny szef MSWiA Tomasz Siemoniak, pytany o planowaną likwidację CBA i zmiany przepisów dotyczących dezubekizacji, mówił, że trudno mu spekulować, bo prezydent elekt nie objął jeszcze funkcji i nie zna jego wypowiedzi w tych sprawach, „choć pewnie można podejrzewać, jakie są jego poglądy”.
W związku z tym, że nowelizacja wymagałaby przejścia pełnego procesu legislacyjnego, łącznie z ryzykiem odmowy przez prezydenta podpisu pod ustawą, znaczenia nabrał mechanizm administracyjny. To właśnie decyzje z art. 8a ustawy, zmiana procedury Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA, a także związane z tym wygaszanie postępowań przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka.
Opinia dla „Rzeczpospolitej”
Monika Gąsiorowska, adwokat specjalizująca się w sprawach przed ETPC, pełnomocniczka skarżących ustawę dezubekizacyjną
Z uwagi na upływ czasu na sądowe odwołanie od decyzji o ponownym ustaleniu świadczeń jedynym realnym instrumentem przywrócenia świadczenia jest dziś wniosek z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. To jednak nadal decyzja administracyjna, więc wiele osób uważa, że nowelizacja byłaby rozwiązaniem pewniejszym. Poza tym decyzje zapadają z opóźnieniami. W jednej z moich spraw, skierowanej w tym trybie, po roku nadal nie ma rozstrzygnięcia; w innej osoba zainteresowana zmarła i nie doczekała decyzji. Przesłanki pozytywnych rozstrzygnięć są zbieżne z tym, co wypracował Sąd Najwyższy: służba po 1990 r., zajmowane stanowiska, techniczny charakter pracy, krótki okres wcześniejszej służby i indywidualna postawa. Art. 8a jest bez wątpienia deską ratunku także dla osób, które się nie odwołały albo uzyskały niesatysfakcjonujące wyroki. Jednocześnie powoduje pewien bałagan, bo niektórzy w tym trybie odzyskują więcej, niż wynikałoby z orzeczeń sądowych. Sytuacja osób objętych ustawą stała się więc bardzo zróżnicowana. Do tego dochodzi jeszcze poważny problem podatkowy. Osobom zabrano świadczenia, po latach oddaje się je jednorazowo, często bez odsetek, a taka kumulacja powoduje wejście w wyższy próg podatkowy. Państwo najpierw trzyma pieniądze przez lata, a potem zwraca je w sposób, który może być dla tych osób mniej korzystny podatkowo. Moim zdaniem trudno uznać, że taka sytuacja jest w pełni sprawiedliwa. W Strasburgu przewlekłość była tylko jednym z wątków. Trybunał wypowiedział się w sprawie Bielińskiego, również w kontekście oczekiwania na Trybunał Konstytucyjny, a potem część spraw kończyła się ugodami. Dziś nie widzę już dużej szansy na przełomowe orzeczenie ETPC dotyczące samej konstrukcji ustawy, bo jeżeli skarżący odzyskuje świadczenie na podstawie art. 8a, Trybunał uznaje, że jego indywidualna sprawa została rozwiązana.
Strasburg rozliczał głównie przewlekłość
W odniesieniu do strasburskiego trybunału widać ten mechanizm np. w sprawie Sala i inni przeciwko Polsce. Trybunał połączył pięć skarg byłych funkcjonariuszy, którym od 2017 r. obniżono świadczenia emerytalne. Po zakomunikowaniu spraw polskiemu rządowi wszyscy skarżący wystąpili do MSWiA z wnioskami z art. 8a i uzyskali decyzje wyłączające stosowanie wobec nich przepisów obniżających świadczenia. Po ponownym przeliczeniu zaczęli otrzymywać emerytury w wysokości sprzed redukcji oraz wyrównania za poprzednie lata. W styczniu 2026 r. ETPC uznał więc, że sprawa została rozwiązana na poziomie krajowym i skreślił skargi z listy, nie rozstrzygając, czy sama konstrukcja ustawy naruszała prawo własności.
Dotychczas ETPC nie wydał przełomowego wyroku, który przesądziłby, że konstrukcja obniżenia świadczeń po zmianie z 2016 r. narusza konwencję praw człowieka. Najważniejszym punktem odniesienia pozostaje sprawa Bieliński przeciwko Polsce, w której Trybunał stwierdził naruszenie prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie (art. 6 Konwencji), a także prawa do skutecznego środka odwoławczego (art. 13 Konwencji). Skarżący wygrał więc nie dlatego, że ETPC uznał samą ustawę za niezgodną z konwencją praw człowieka, ale dlatego, że jego sprawa dotycząca środków utrzymania trwała ponad cztery lata w dwóch instancjach i przez długi czas była zawieszona w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego.
– Wyrok w sprawie Bieliński przeciwko Polsce jest jasną wskazówką – można walczyć o zadośćuczynienie z powodu przewlekłości postępowania i braku skutecznego środka odwoławczego. A sądy nie mogą się powoływać na TK i w nieskończoność zawieszać postępowania – tak oceniał w 2022 r. znaczenie orzeczenia ETPC Adam Bodnar, po tym, gdy przestał sprawować urząd rzecznika praw obywatelskich.
Czytaj więcej
Tylko dwóm funkcjonariuszom wypłacono odsetki za lata pomniejszonej emerytury. Stało się to na mocy precedensowych wyroków – twierdzi MSWiA.
Sądy krajowe badają indywidualnie
Dla spraw w Polsce duże znaczenie miała uchwała siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 16 września 2020 r. (sygn. akt: III UZP 1/20). SN uznał, że kryterium „służby na rzecz totalitarnego państwa” powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności konkretnej sprawy, w tym indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka. W rezultacie spory sądowe przestały sprowadzać się do formalnego ustalenia, czy dana osoba pełniła służbę w jednej z formacji wymienionych w ustawie, a zaczęto badać przebieg służby, jej czas, charakter, zadania po 1989 r. oraz to, czy można przypisać konkretnej osobie działania naruszające prawa i wolności innych osób.
Zwrot świadczeń może oznaczać wyższy podatek
Osobnym problemem są podatkowe skutki zwrotu świadczeń po kilku latach. Po wygranych sprawach lub pozytywnych decyzjach administracyjnych zaległe kwoty trafiają do świadczeniobiorców jednorazowo, co może powodować wejście w wyższy próg podatkowy. W jednej z petycji skierowanej do Ministerstwa Finansów zwrócono uwagę, że jednorazowa wypłata skumulowanych wyrównań może wtórnie pogarszać sytuację osób, którym wcześniej obniżono emerytury lub renty. „Gdyby świadczenie było wypłacane okresowo w niezmienionej wysokości, podstawa obliczenia podatku dochodowego od osób fizycznych nie wymagałaby, co do zasady, zastosowania wyższej stawki w wysokości 32 proc.” – głosi fragment petycji.
Rozmiar wyrównań widać m.in. we wspomnianej decyzji ETPC w sprawie Sala i inni przeciwko Polsce. U jednego ze skarżących wyrównanie za okres od 1 października 2017 r. do 31 stycznia 2025 r. wyniosło 316,1 tys. zł brutto, z czego po potrąceniach pozostało ponad 209,5 tys. zł netto.
Spór z Sali Kolumnowej
Tzw. ustawa dezubekizacyjna została uchwalona przez Sejm 16 grudnia 2016 r. podczas przeniesionych do Sali Kolumnowej obrad, po głośnym sporze na sali plenarnej. Wprowadziła m.in. limity wysokości emerytur i rent osób uznanych za pełniące służbę na rzecz totalitarnego państwa, a jednocześnie pozostawiła ministrowi możliwość indywidualnego odstąpienia od obniżki na podstawie art. 8a. Regulacja ta od początku budziła spór polityczny i prawny. Jej zwolennicy zwracali uwagę na potrzebę odebrania przywilejów osobom związanym z aparatem bezpieczeństwa PRL, natomiast przeciwnicy na zastosowanie odpowiedzialności zbiorowej, także wobec tych osób, które służyły państwu po upadku komunizmu.
