Samorządy a restrykcje finansowe

Pakiet przepisów ograniczających możliwość zadłużania się przez samorządy, forsowany przez Ministerstwo Finansów, uderzy w plany inwestycyjne wszystkich samorządów. Od

stycznia tego roku nie można np. korzystać, o ile nie chce się zwiększyć długu publicznego, z takich instrumentów jak wykup wierzytelności, niektórych form leasingu czy partnerstwa publiczno-prywatnego. Zgodnie zaś z planami resortu finansów od przyszłego roku ograniczeniom podlegać też będą roczne deficyty – do 4 proc. dochodów w 2012 r. i do 1 proc. w 2015 r. Co oznacza de facto silne ograniczenia w wysokości zaciąganych kredytów i pożyczek.

Większe ryzyko dla partnera

Jak w takiej sytuacji władze lokalne mogą kontynuować inwestycje, nie zwiększając jednocześnie długu publicznego i swoich deficytów? Samorządowcy zastanawiają się nad tym od dobrych kilku miesięcy, ale z początkowego deszczu pomysłów zostało zaledwie kilka. – Przede wszystkim partnerstwo publiczno-prywatne – uważa Ewa Wypych z Ernst & Young. Zgodnie z wyjaśnieniami resortu finansów i definicjami Eurostatu do długu publicznego nie zaliczają się te przedsięwzięcia z partnerem prywatnym, w których przejmie on na siebie dwa z trzech głównych rodzajów ryzyka związanego z realizacją inwestycji. – W przypadku inwestycji zakładających, że partner prywatny pojawi się już na etapie budowy, strona prywatna zawsze bierze na siebie ryzyko budowy. Dodatkowo powinna też przejąć ryzyko popytu lub ryzyko dostępności – mówi Wypych.

Jakie projekty można realizować w takiej konfiguracji? – Najprościej ustalić podział ryzyka w przypadku usług publicznych, które z założenia są bezpłatne. Strona publiczna musi po prostu wziąć na siebie ryzyko popytu. A ryzyko dostępności, czyli utrzymanie danej infrastruktury w należytym stanie i standardzie, powinien przejąć partner prywatny – wyjaśnia Irena Herbst, prezes Fundacji Centrum PPP. Nieodpłatne usługi publiczne to m.in. drogi, szkoły, placówki pomocy społecznej i ochrony zdrowia, więzienia.

Samorządy mogą także podtrzymywać aktywność inwestycyjną poprzez swoje spółki zależne. Praktycznie każde miasto czy gmina ma już takie przedsiębiorstwa, np. z zakresu gospodarki odpadami, kanalizacji czy komunikacji. – Zwykle prowadzą one bardzo efektywne inwestycje, mają własne przychody, mogą zaciągać zobowiązania, które nie obciążają budżetu samorządu. To naturalny kierunek rozwoju – uważa Marcin Urban, skarbnik Wrocławia.

Ważne dochody

Trzeba jednak podkreślić, że w ten sposób możliwe jest realizowanie tylko przedsięwzięć dochodowych, których koszty w większości pokryją przychody od użytkowników (np. wodociągi). W przeciwnym razie banki finansujące takie inwestycje mogą potrzebować gwarancji od właściciela spółki, co obciąża dług publiczny samorządu (istotne jest, że tzw. umowy wsparcia nie są zaliczane do długu).

Ciekawie przedstawia się też instrument obligacji przychodowych. W odróżnieniu od obligacji komunalnych mają one być wykupywane nie ze środków budżetowych miasta czy gminy, ale z przychodów ze zrealizowanej usługi publicznej (np. budowa linii tramwajowej czy oczyszczalni ścieków). Marcin Urban podkreśla, że dopiero od 2014 r. obligacje tego typu nie będą zwiększać długu publicznego.

– Najlepszym rozwiązaniem jest jednak finansowanie inwestycji z zasobów własnych – podkreśla Danuta Kamińska, skarbnik Katowic. – Samorządy muszą się postarać o oszczędności i zwiększenie dochodów. Ale niezwykle istotną rolę ma do odegrania rząd – zauważa. Samorządowcy oczekują bowiem, że wkrótce powstanie pakiet zmian pozwalających ograniczyć niepotrzebne wydatki wynikające z różnych ustaw.

Na nietypowy pomysł wpadł prezydent Szczecina Piotr Krzystek. Chce on uchwalić budżet miasta na 2012 r. już w czerwcu, czyli zanim rząd przyjmie nowe przepisy dotyczące ograniczeń deficytów samorządów. – Jeśli to nam się uda, minister Rostowski będzie miał dwa wyjścia: albo uznać nasz budżet, albo uznać, że prawo działa wstecz, i próbować nam budżet uchylić, zaskarżając według obowiązujących procedur – wyjaśnia swój pomysł Krzystek. Czy ze szczecińskiego patentu na „ominięcie" Rostowskiego skorzystają także inne miasta? – To pomysł autorski, nie konsultowałem go jeszcze z kolegami z innych miast, ale możliwe, że naszym śladem pójdą inni – uważa Krzystek.

Magdalena Flisykowska-Kacprowicz - skarbnik Torunia

Dotychczas pojawiało się wiele pomysłów, jak kreatywnie rozwiązać problem ograniczeń stawianych przez resort finansów. Chociażby pomysł sekurytyzacji czy leasingu operacyjnego. Tak naprawdę jednak nie ma instrumentów, które są 100-proc. bezpieczne i zyskowne. Dlatego samorządy muszą podchodzić do tych rozwiązań, które kojarzą się z obchodzeniem prawa albo skomplikowaną inżynierią finansową, z dużą ostrożnością. Jesteśmy odpowiedzialni za finanse publiczne, nie możemy podejmować zbędnego ryzyka. I chodzi zarówno wprost o ryzyko finansowe, ale także związane np. ze zmianą interpretacji przepisów. To co dziś wydaje się dozwolone, wkrótce może okazać się przekroczeniem prawa.