Gminy nie mają czym wypełnić dziury w budżecie

Rz: Ustawodawca nakłada na samorządy coraz więcej obowiązków w formie zadań zleconych. Niestety, nie otrzymują one albo otrzymują tylko część środków na ich sfinansowanie. Miasta Poznań i Kraków zdecydowały się na dochodzenie należności przed sądem. Czy to jedyny sposób na rozwiązanie tego problemu?

Dawid Sześciło:

W Polsce system dochodów samorządowych oparty jest w coraz większym stopniu na transferach z budżetu centralnego. Stąd trudno się dziwić tak desperackiej próbie wyegzekwowania pieniędzy jak droga sądowa. Potrzebna jest zmiana systemowa polegająca na przyznaniu samorządom większego zakresu samodzielności finansowej.

Ustawodawca powinien rozwiązać samorządom ręce, jeżeli chodzi o możliwości zwiększania ich dochodów, w szczególności dochodów podatkowych. Dotacje celowe są niewystarczające do realizacji wszystkich nałożonych na samorządy zadań. Można to określić jako decentralizację problemów bez decentralizacji środków finansowych na ich rozwiązywanie. Cierpi na tym konstytucyjna zasada adekwatności, nakładająca na rząd obowiązek zapewnienia samorządom takiego wsparcia finansowego, aby mogły one skutecznie wykonywać swoje zadania. Samorządy mają także niewielkie pole manewru, jeśli chodzi o pozyskiwanie środków własnych. Nie mogą decydować o stawkach podatków lokalnych, które określane są przez ustawowe widełki.

Obowiązek określenia stawek podatkowych w ustawie wynika jednak z konstytucji.

To prawda. Ma to chronić mieszkańców przed nadmiernym fiskalizmem ze strony samorządów. Ale z drugiej strony powoduje, że gminy nie mają możliwości skutecznego pozyskiwania dodatkowych dochodów, które zapełniłyby ich dziury w budżecie. Nie mówię, że powinniśmy przyznać pełną swobodę w opodatkowywaniu mieszkańców z dowolnego tytułu, ale pewne uelastycznienie wydaje się tutaj wskazane.

Wspomniał pan o stosunkowo scentralizowanym modelu finansowania samorządów w Polsce. W dyskusji nad tym zagadnieniem pojawił się głos prof. Hausnera, że wzrost udziału dotacji celowych w strukturze gmin to zjawisko negatywne, powodujące uzależnienie samorządów od administracji rządowej.

Zdecydowanie zgadzam się z tym stanowiskiem. Wzrost udziału dotacji celowych w budżecie jednostek samorządu terytorialnego sprzyja powstawaniu relacji na zasadzie klient – patron. Utrudnia to długofalowe planowanie rozwoju gminy. Jeżeli samorządy każdego roku muszą toczyć batalie o dotacje, to nie są w stanie zaplanować inwestycji w perspektywie kilku lat. Nie ma mechanizmu, który zabezpieczałby samodzielność finansową gmin, która jest również zasadą konstytucyjną. Samorządy są coraz częściej ubezwłasnowolnione w stosunkach z administracją centralną. Myślę, że to jedna z największych barier w zarządzaniu rozwojem lokalnym i regionalnym. Taka zależność jest zaprzeczeniem reform decentralizacyjnych, które udało się przeforsować w latach 90. Samorządność nie ma sensu bez samodzielności finansowej.

Ministerstwo Finansów przyznało, że samorządy mogą być niedofinansowane. Wiceminister Hanna Majszczyk obiecała utworzenie bazy najpilniejszych zadań zleconych przeznaczonych do oszacowania. To dobra droga?

To kolejny półśrodek. Nie wiązałbym wielkich nadziei z takimi pomysłami. Dopóki mamy do zagospodarowania duże pieniądze unijne, samorządy będą musiały się zadłużać, żeby sfinansować swój wkład własny w inwestycje. Pod wpływem inwestycji unijnych rosną koszty utrzymania nowej infrastruktury. Nie da się rozwiązać tego problemu bez zwiększenia bazy dochodów. Proszę pamiętać, że tak bardzo chwalone w ostatnich latach obniżki stawek podatków PIT i CIT uderzyły najbardziej w samorządy. Gminy mają zagwarantowany procentowy udział w dochodach z tych podatków. Jeżeli stawki podatkowe spadają, to maleją także wpływy samorządów.

Jakie będą tego konsekwencje?

Jestem pesymistą, jeśli chodzi o najbliższe lata. Spodziewam się, że albo doczekamy się fali bankructw samorządów, albo też zaczną one szukać pieniędzy gdzie indziej. Występują już pewne zauważalne tendencje w tym zakresie. Na przykład skłonność do prywatyzowania szpitali i szkół. W przypadku tych ostatnich samorządy szukają możliwości obejścia Karty nauczyciela poprzez outsourcing zarządzania na rzecz podmiotów prywatnych.

Niedawno miasto Gdańsk ogłosiło konkurs na wynajęcie budynku, w którym w przyszłości prywatny operator ma prowadzić szkołę. Rzecz jasna nie będzie w niej obowiązywać Karta nauczyciela. Nie spodziewam się jednak, że w najbliższym czasie rozwiną się alternatywne metody finansowania inwestycji publicznych, takie jak partnerstwo publiczno-prywatne. Wciąż istnieje zbyt wiele barier dla realizacji projektów PPP na szerszą skalę. Obraz nie przedstawia się więc zbyt jasno, jeśli chodzi o najbliższe kilka lat.

Zbliżają się wybory samorządowe. Przy okazji kampanii wyborczej rozgorzeje dyskusja nad modelem finansowania samorządu w Polsce. Z pewnością pojawią się propozycje reform.

Są już pewne pomysły zmian. Boję się jednak, że rozwiązanie trudnej sytuacji finansowej samorządów będzie poszukiwane w zmianach ustrojowych. Na przykład w likwidacji powiatów, zmniejszeniu liczby gmin czy podziale województw. Takie reformy nie przyniosą jednak rzeczywistych oszczędności i nie wyeliminują podstawowego problemu, jakim jest nieadekwatność środków samorządów w stosunku do ich zadań.

Nie wystarczy też rozwiązanie rąk samorządom w kwestii pozyskiwania dochodów. Mogłoby się to skończyć nadmiernym obciążeniem finansowym obywateli. Wydaje mi się, że na każdą sferę zadań publicznych trzeba patrzeć odrębnie. Inaczej trzeba podejść do problemów z oświatą, a inaczej do problemów służby zdrowia. W rezultacie nie ma jednej prostej recepty. Z pewnością jednak rozwiązaniem nie jest majstrowanie przy ustroju całego samorządu. Likwidacja jednego szczebla nie uzdrowi sytuacji finansowej samorządów.

—rozmawiała Dominika Pietrzyk

Budżet Państwa Finanse samorządu Z Życia Samorządów

Dawid Sześciło:

Pozostało 94% artykułu