Wątpliwości co do istnienia kompetencji jednostki samorządu terytorialnego

- Nasza gmina chce zaciągnąć kredyt na sfinansowanie planowanego deficytu budżetu gminy na kwotę 1mln 200 tys. zł. Z tego te 200 tys. zł chcemy przeznaczyć na inne cele gminne. W tegorocznym budżecie deficyt zaplanowano na 1 mln. Czy będzie to dobre rozwiązanie, bo ustawa tego nie zabrania a ustawa samorządowa daje radzie gminy do tego prawo? Czy jest ryzyko interwencji regionalnej izby obrachunkowej?

Odpowiedź na pytanie wymaga odniesienia się do regulacji ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. I tak, okoliczność, że wspomniana ustawa nie zabrania określonego rozwiązania prawnego, nie oznacza, że jest to prawnie dozwolone. Co bowiem istotne, w prawie administracyjnym obowiązują specyficzne mechanizmy prawne. W orzecznictwie sądowym akcentuje się (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 23 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 72/18, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1180/16), że kluczowe są takie zasady jak: zakaz domniemywania kompetencji prawodawczych czy zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze. Z zagadnieniem tym wiąże się również zakaz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

Jednocześnie, wystąpienie jakichkolwiek wątpliwości, co do istnienia określonej kompetencji powinno być równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. W stosunku do organów administracji publicznej nie stosuje się bowiem zasady, zgodnie z którą to, co nie jest zakazane, jest dozwolone. Przeciwnie, dozwolone jest tylko to, co znajduje wyraźną podstawę prawną (art. 7 Konstytucji RP).

Z powyższego wynika więc, że jednostka samorządu terytorialnego nie posiada absolutnej swobody w działalności legislacyjnej, a jedynym jej wyznacznikiem jest działania w granicach i na podstawie prawa.

Nie zmienia tego zapatrywania również treść regulacji ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a w szczególności art. 18 ust. 2 pkt 9 lit c. Tam zaś (w brzmieniu od 1 stycznia 2019 r.) ustawodawca postanowił, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zaciągania długoterminowych zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (DzU z 2017 r. poz. 2077, z późn. zm.) – chodzi zasadniczo o kredyty i pożyczki.

Skoro tak, to przechodząc do meritum sprawy, na uwagę zasługuje art. 89 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Postanowiono tam, że jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na:

- pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

- finansowanie planowanego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

- spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów;

- wyprzedzające finansowanie działań finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej.

Wyżej wymieniona regulacja prawna, zawiera zamknięty katalog przypadków, w których możliwe jest zaciąganie ww. zobowiązań. Jednym z tych przypadków jest cel : sfinansowanie planowanego deficytu budżetu gminy. Co jednak istotne, w podanym stanie faktycznym deficyt jest niższy (1 mln zł) aniżeli planowany do zaciągnięcia kredyt (1 mln 200 tys. zł). W konsekwencji zaciągnięcie kredytu ponad kwotę deficytu, będzie prawne wadliwe. Dano temu wyraz m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 13 marca 2017 r. (sygn. akt I SA/Gl 1582/16) gdzie podkreślono: „Obowiązujące przepisy ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. DzU z 2013 r. poz. 885) nie wskazują by gmina mogła zaciągać kredyt na pokrycie deficytu budżetu w wysokości większej niż sam deficyt.