Jak nie popełnić błędu ustalając opłatę za świadczenia przedszkolne

1 września 2013 r. przyniósł małą rewolucję w zasadach finansowania przedszkoli publicznych prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego. Z jednej strony gminy otrzymały dotacje celowe z budżetu państwa. Z drugiej – prawo gmin do ustalania opłat, do których ponoszenia zobowiązani są rodzice przedszkolaków, zostało istotnie ograniczone. Przede wszystkim ustawodawca określił maksymalną stawkę opłaty za godzinę zajęć wykraczających poza podstawę programową w wysokości 1 zł. Poza tym gminne rady nie mogą wprowadzać ani opłat za tzw. zajęcia dodatkowe, ani ustalać wysokości opłaty za przedszkole w wysokości zero złotych.

Podstawa programowa

Każde przedszkole publiczne ma obowiązek realizować tzw. podstawę programową nauczania przedszkolnego. Czas, jaki powinien zostać poświęcony na jej realizację, został określony przez ustawodawcę, i nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie. Pobyt dziecka w publicznym przedszkolu prowadzonym przez gminę w tym czasie jest bezpłatny.

Natomiast pobyt dziecka w przedszkolu ponad 5 godzin dziennie jest już odpłatny.

Ile rodzic zapłaci? – decyduje o tym rada gminy w uchwale. Ustalając stawkę opłaty za godzinę pobytu, radni muszą pamiętać jednak, że jej wysokość nie może przekraczać 1 zł.

Ważne

Niedopuszczalny jest taki zapis uchwały, w którym rada gminy ustala wysokość opłaty w kwocie 10 zł za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu w czasie wykraczającym poza bezpłatny ich wymiar (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody podkarpackiego z 4 listopada 2013 r., sygn. akt P-II .4131.2.165.2013).

Obowiązek zapisany ?w ustawie

Wysokość opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych oraz w publicznych innych formach wychowania przedszkolnego określa rada gminy (art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty). Jak pisaliśmy wyżej, wysokość takiej opłaty nie może przekraczać 1 zł za godzinę zajęć (art. 14 ust. 5a ustawy o systemie oświaty).

Z udzielonego radzie gminy upoważnienia wynika, że jej kompetencja ogranicza się wyłącznie do ustalenia wysokości stawki opłaty za godzinę pobytu dziecka w przedszkolu.

Rada gminy nie może więc w uchwale regulować zasad obliczania wysokości miesięcznych opłat za przedszkola, do których ponoszenia zobowiązani są rodzice.

Z orzecznictwa

Wojewoda lubuski w rozstrzygnięciu nadzorczym ?z 9 października 2013 r. ?stwierdził, że zarówno obliczanie opłat od liczby godzin zadeklarowanych przez rodzica w oświadczeniu, jak też ustalenie przez radę elementów, które oświadczenie ma zawierać, wykracza poza ramy delegacji zawartej w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. W ocenie wojewody lubuskiego przekroczenie kompetencji stanowi również uregulowanie, w którym rada arbitralnie przyjęła, że do czasu złożenia deklaracji pierwszą opłatę nalicza się, przyjmując założenie, że dziecko korzysta dziennie z 2 godzin zajęć przekraczających podstawę programową

sygn. akt NK-I.4131.225.2013.AKop.

Podjęcie uchwały

To, jak rada gminy powinna przystąpić do podjęcia uchwały w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego, wyjaśnia wojewoda opolski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 5 grudnia 2013 r. (sygn. akt . NK.III. 4131.1.89.2013.KK). Najpierw radni powinni określić wymiar, w jakim realizowane będzie bezpłatnie świadczenie usług przez przedszkole publiczne. Muszą przy tym pamiętać, że z woli ustawodawcy wymiar ten nie może wynosić mniej niż 5 godzin dziennie. Radnym pozostawiono zatem możliwość podjęcia decyzji dotyczącej ewentualnego wydłużenia czasu bezpłatnego wychowania w przedszkolu ponad ustawowy wymiar minimalny.

Po ustaleniu czasu bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w przedszkolu rada gminy powinna (w wykonaniu delegacji zawartej w art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty) określić wysokość opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym bezpłatne 5 godzin.

Obowiązek ustalenia odpłatności za wychowanie przedszkolne nie powstanie, jeżeli organ prowadzący, tj. rada gminy (na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty), ustali czas bezpłatnych zajęć w wymiarze odpowiadającym liczbie godzin pracy przedszkola. W takim bowiem przypadku nauczanie, wychowanie i opieka przedszkola będą nieodpłatne.

Radni muszą pamiętać nie tylko o istnieniu górnej maksymalnej wysokości stawki za godzinę tych zajęć.

Z orzecznictwa

Wojewoda opolski w rozstrzygnięci nadzorczym z 5 grudnia 2013 r. stwierdził, że rada gminy, ustalając wysokość opłaty za usługi przedszkola, jest ograniczona nie tylko co do możliwości przekroczenia (określonej w art. 14 ust. 5a) górnej wysokości tej opłaty. Nie może także określić tej wysokości na poziomie 0 zł. Ustalenie takiej opłaty nie mieści się bowiem w granicach prawnych możliwości wynikających z art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Co więcej, w takim przypadku nie można w ogóle mówić o ustaleniu opłaty.

sygn. akt. NK.III. 131.1.89.2013.KK

Bez opłat dodatkowych

Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy o systemie oświaty publiczne przedszkola oraz publiczne inne formy wychowania przedszkolnego nie mogą pobierać opłat innych niż opłata za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz opłata za wyżywienie.

Jak podkreśla Ministerstwo Edukacji Narodowej, ograniczenie możliwości pobierania opłat przewyższających 1 zł za godzinę dotyczy wszystkich zajęć realizowanych przez przedszkole poza czasem bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki, w tym także zajęć dodatkowych. Oznacza to, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa rodzice nie mogą płacić za te zajęcia więcej niż 1 zł, niezależnie od tego, w jaki sposób są one prowadzone.

Co więcej, w ocenie Ministerstwa Edukacji Narodowej opłaty za zajęcia dodatkowe nie mogą być ukrywane pod postacią innych czynności cywilnoprawnych, np. darowizn. – To nic innego jak nakłanianie do łamania prawa – wyjaśnił resort w ogłoszonym w tej sprawie komunikacie (więcej: www.men.gov.pl)

Z orzecznictwa

Wojewoda warmińsko-mazurski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 11 grudnia 2013 r. stwierdził nieważność uchwały rady gminy Kościerzyna w zakresie, w jakim uchwała ta wskazywała, że opłata za świadczenia przedszkola nie obejmuje kosztów zajęć dodatkowych organizowanych przez placówkę na zlecenie rodziców.

sygn. akt NK.III. 4131.298.2013.EZ

Zakaz pobierania dodatkowych opłat nie ogranicza się jedynie do tych naliczanych za zajęcia dodatkowe, realizowanych ponad program przedszkolnego nauczania. Zwrócił na to uwagę wojewoda zachodniopomorski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 16 grudnia 2013 r. Uchyliło ono niektóre przepisy uchwały rady miasta Szczecina w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia prowadzonych przez miasto przedszkoli publicznych. W uchwale tej radni postanowili wprowadzić opłatę dodatkową – w wysokości 25 zł – za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu po godzinie jego zamknięcia.

Wojewoda uznał jednak, że wprowadzenie takiej opłaty w sposób istotny narusza obowiązujące przepisy prawa, w szczególności zaś art. 14 ust. 8 ustawy o systemie oświaty, w którym prawodawca jednoznacznie wskazał, że wszystkie zajęcia w przedszkolach publicznych prowadzone w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki będą prowadzone w ramach jednej opłaty ustalonej przez wradę gminy. Takie rozwiązanie ma za zadanie przeciwdziałać zjawisku podwójnego finansowania przez rodziców tej samej godziny zajęć, poprzez pobieranie, oprócz opłaty ustalonej przez radę gminy, także dodatkowych opłat za zajęcia, a tym samym zmniejszenie kosztów, jakie ponoszą rodzice w związku z korzystaniem przez ich dzieci z wychowania przedszkolnego (sygn. Akt NK-3.4131.615.2013.EM).

Gdy radni nie uchwalą

A co w sytuacji, gdy rada gminy nie uchwaliła nowych opłat za świadczenia prowadzonych przez nią przedszkoli publicznych? Czy to oznacza, że rodzice dzieci uczęszczających do przedszkoli w takiej gminie będą płacić więcej, według dotychczasowych stawek? Oczywiście, że nie. A to dlatego, że 1 września 2013 r. wszedł w życie przepis art. 12 ust. 1 ustawy z 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z jego brzmieniem „uchwały rad gmin podjęte na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, zachowują moc do dnia wejścia w życie uchwał podjętych na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż do 31 sierpnia 2014 r. W przypadku gdy ustalona w nich wysokość opłat za nauczanie, wychowanie i opiekę, prowadzone w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1, przekracza 1 zł za godzinę zajęć, opłata ta od 1 września 2013 r. wynosi 1 zł".

Konsekwencją wprowadzenia powyższego przepisu przejściowego jest obligatoryjne obowiązywanie maksymalnej wysokości opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w prowadzonych przez gminę publicznych przedszkolach w czasie przekraczającym wymiar 5 godzin dziennie, czyli 1 zł za godzinę.

Należy podkreślić, że stawka ta obowiązuje z mocy samej ustawy. Zbędne jest zatem podejmowanie uchwał modyfikujących akty dotychczas normujące tę kwestię.

Zwrócił na to uwagę wojewoda śląski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 5 grudnia 2013 r. Wskazał on, że rada gminy nie posiada kompetencji do nowelizowania „starych" uchwał w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia publicznych przedszkoli. W ocenie wojewody śląskiego zakaz taki wynika z przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (DzU nr 100, poz. 908). Z § 34 rozporządzenia wynika, że nie nowelizuje się aktu wykonawczego zachowanego czasowo w mocy przez nową ustawę, chyba że ustawa ta wyraźnie przewiduje taką możliwość.

W omawianym przypadku brak jest przepisu ustawowego, który uprawniałby do dokonywania w okresie przejściowym (czyli od 1 września 2013 r. do 31 sierpnia 2014 r.) zmian w uchwałach rad gmin podejmowanych w przedmiocie opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że uchwały rad gmin, modyfikujące wcześniejsze uchwały w tej materii, nie mogą być zmieniane w drodze kolejnych uchwał, lecz powinny być zastępowane nowym aktem, opracowanym pod rządami przepisu art. 14 ust. 5 – w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2013 r. ustawy o systemie oświaty (sygn. akt NPII.4131.1.518.2013).

podstawa prawna: Ustawa z 7 września 1991 r. o systemie oświaty tekst jedn. (DzU z 2004 r. nr 256 poz. 2572 ze zm.)

PRZEDSZKOLE PUBLICZNE

Przedszkolem publicznym jest przedszkole, które:

1) ?realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego;