Samorządowcy bezradni wobec prawa miejscowego

Rz: Samorządowcy twierdzą, że należy doprecyzować pojęcie prawa miejscowego, ponieważ mają kłopoty?z klasyfikacją podczas jego uchwalania. Czy mają rację?

Dorota Dąbek:

Trudności ?z prawidłową oceną prawną danego aktu i zaliczaniem ?go do prawa miejscowego mają nie tylko samorządowcy, ale także organy nadzoru i sądy administracyjne. Kategoria źródeł prawa miejscowego jest niejednorodna, brakuje w pełni wyczerpującego ich zdefiniowania, dlatego w razie braku przesądzenia w upoważnieniu ustawowym, jaki charakter ma mieć wydawany na jego podstawie akt, pojawiają się trudności z kwalifikacją.

Z jakimi trudnościami dotyczącymi prawa miejscowego spotkała się pani w swoim życiu zawodowym?

Najczęściej są to wątpliwości co do istnienia upoważnienia ustawowego do stanowienia prawa miejscowego i jego zakresu, przekraczanie granic tego upoważnienia, różnorodne uchybienia w procedurze uchwałodawczej. Trudności ?z zakwalifikowaniem do kategorii prawa miejscowego powodowały np. uchwały o zamiarze likwidacji szkoły lub o likwidacji szkoły, uchwały dotyczące likwidacji zakładu opieki zdrowotnej, utworzenia lub likwidacji żłobka, zatwierdzenia statutu szpitala, nadania drodze określonej kategorii lub pozbawienia jej, nadania nazwy ulicy, ustalenia wysokości opłat na cmentarzu komunalnym, regulaminy nadawania tytułów „honorowy obywatel miasta" i „zasłużony dla miasta", regulaminy korzystania z obiektów kultury, parków, targowisk, programy opieki nad bezdomnymi zwierzętami czy zapobiegania bezdomności zwierząt. Tych przykładów jest więcej.

A może wynikają one ?z nieumiejętności czytania przepisów, np. ustaw samorządowych?

Trudności w ocenieniu, ?czy dany akt jest aktem prawa miejscowego, nie wynikają jedynie z nieprawidłowej wykładni ustaw samorządowych, ponieważ te ustawy nie definiują wyczerpująco pojęcia prawa miejscowego. Dokonując takiej oceny, należy dodatkowo sięgać ?do konstytucji, innych ustaw regulujących zasady ogólne dotyczące stanowienia prawa, np. ustawy ?o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, a także ustaw szczególnych zawierających upoważnienia do stanowienia poszczególnych rodzajów aktów prawa miejscowego albo wprowadzających dodatkowe wymogi proceduralne lub materialne.

Już samo to rozrzucenie regulacji prawnych po różnych aktach normatywnych wywołuje trudności.

Z pomocą stara się przyjść doktryna, która próbuje formułować katalog cech aktów prawa miejscowego, wskazując m.in. normatywny, abstrakcyjny, generalny, powszechny i wykonawczy charakter oraz wymóg istnienia upoważnienia co najmniej rangi ustawowej. Samo wskazanie tych cech okazuje się często niewystarczające do zakwalifikowania danego aktu jako prawa miejscowego. W praktyce trudności bywają tak duże, ?że prowadzą do zasadniczych rozbieżności w orzecznictwie. Konieczność uwzględnienia wielu wymogów, wynikających zarówno z różnych ustaw materialnoprawnych, ?jak i regulacji statutowych, których treść może się różnić w poszczególnych samorządach, sprawia, że uchwalenie prawidłowego aktu prawa miejscowego jest dla samorządów wyzwaniem.

W jakim kierunku powinny pójść zmiany? Czy wystarczy samo doprecyzowanie pojęcia prawa miejscowego?

Od wielu lat doktryna prawa administracyjnego postuluje stworzenie odrębnej ustawy, która kompleksowo regulowałaby zagadnienie prawa miejscowego, na razie bez skutku. Trudności z zakwalifikowaniem danej uchwały do kategorii prawa miejscowego można zmniejszyć poprzez konsekwentne każdorazowe przesądzenie przez ustawodawcę w szczegółowym upoważnieniu ustawowym, jaki charakter prawny ma mieć dany akt.