Co trzeba konsultować z mieszkańcami gminy

Utworzenie sołectwa czy dzielnicy – to przykładowe zmiany, które muszą poprzedzić konsultacje społeczne. Można je zorganizować także w innych ważnych sprawach. Ich tryb określa uchwała rady gminy.

Aktualizacja: 24.02.2015 09:48 Publikacja: 24.02.2015 06:05

Konsultacje społeczne muszą poprzedzać podjęcie niektórych uchwał. Aby ów wymóg został spełniony konieczne jest nie tylko podanie projektu uchwały do publicznej wiadomości, ale także przekazanie mieszkańcom wyjaśnień i stworzenie im możliwości przekazania uwag

Foto: Fotorzepa, Robert Gardziński

Anna Puszkarska

Do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – wynika z art. 18 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). W niektórych przypadkach przed podjęciem uchwały przez radę konieczne jest jednak przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami.

W u.s.g. zastrzeżono, że taki wymóg musi być spełniony przed:

? utworzeniem przez radę gminy jednostki pomocniczej (np. sołectwa, dzielnicy) i ustaleniem statutu tej jednostki (art. 5 i art. 35 u.s.g.),

? skierowaniem przez radę gminy wniosku lub wyrażeniem opinii w sprawie:

– tworzenia, łączenia, dzielenia lub zniesienia gminy i ustalenia jej granic,

– nadania gminie lub miejscowości statusu miasta i ustalenia jego granic oraz

– ustalenia bądź zmiany nazwy gminy i siedziby jej władz (art. 4–4d u.s.g.).

Obowiązek przeprowadzenia konsultacji społecznych może wynikać także z przepisów innych ustaw. Przewidziano go przykładowo:

? w ustawie z 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (dalej: ustawa o nazwach) – w związku z ustalaniem, zmianą lub zniesieniem urzędowej nazwy miejscowości lub obiektu fizjograficznego, czyli wyodrębnionego składnika środowiska naturalnego, np. wzgórza, rzeki (art. 8 ustawy o nazwach), oraz

? w ustawie z 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym (dalej: ustawa o mniejszościach) – w związku z ustalaniem dodatkowej nazwy zamieszkanej miejscowości w języku mniejszości (art. 12 ust. 7 i art. 13 ust. 1 ustawy o mniejszościach).

Zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie rada gminy określa także w drodze uchwały szczegółowy sposób konsultowania z gminną radą działalności pożytku publicznego lub organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego (np. stowarzyszeniami) projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji.

Rada gminy może ponadto podjąć decyzję o przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami w innych sprawach ważnych dla gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji określa uchwała rady gminy (art. 5a u.s.g.).

Konsultacje mogą być więc obligatoryjne lub fakultatywne. W pierwszym przypadku obowiązek ich przeprowadzenia przewidział ustawodawca, a w drugim – narzuca go sobie sama rada gminy w podjętej przez siebie uchwale.

Przykład:

Rada gminy zamierza nadać nazwy ulicom będącym drogami publicznymi. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. takie sprawy należą do wyłącznej kompetencji rady gminy. Ustawodawca nie zobligował rady do zasięgania na ten temat opinii mieszkańców. Podjęcie uchwały w sprawie nadania nazw ulicom bez konsultacji nie będzie więc stanowiło naruszenia prawa. Rada gminy może oczywiście podjąć uchwałę o przeprowadzeniu takich konsultacji. Ale nawet gdy do tego dojdzie, ich wynik nie będzie wiążący dla rady (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 14 sierpnia 2009 r., sygn. II SA/Ol 176/09).

Formy współdziałania

W art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z 15 września 2000 r. o referendum lokalnym przewidziano, że mieszkańcy gminy mogą wyrazić w drodze głosowania swoją wolę w referendum m.in.:

? co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej gminy, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji jej organów bądź

? w innych istotnych sprawach, dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 stycznia 2014 r. (sygn. II OSK 2988/13) podkreślił jednak, że nie rozstrzyga się w drodze referendum spraw uregulowanych w uchwale, w stosunku do której ustawa przewidywała obligatoryjne konsultacje. Dotyczy to także innych spraw, w których zapewniono współudział członków wspólnoty gminnej w procesie wydawania aktu normatywnego w drodze konsultacji. Niezależnie zatem od tego, czy współdziałanie było wymagane wprost przepisami ustawy czy też dany organ w procesie stanowienia prawa, bez obowiązku nałożonego ustawą, zwrócił się do wspólnoty samorządowej o wypowiedź w istotnej dla niej kwestii, późniejsze referendum jest zbędne w sytuacji, gdy mieszkańcy wypowiedzieli się już w sprawie będącej przedmiotem uchwały. Inne stanowisko prowadziłoby do pozbawienia konsultacji jakiegokolwiek znaczenia prawnego.

Jednostki pomocnicze

Gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką pomocniczą może być również miasto położone na terenie gminy. Jest ona tworzona przez radę gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. Zasady tworzenia, łączenia, podziału i znoszenia takich jednostek powinien określać statut gminy.

Dla spełnienia wymogu konsultacji konieczne jest nie tylko podanie projektu uchwały do publicznej wiadomości, ale także przekazanie mieszkańcom terenu, którego ma dotyczyć ta uchwała, adekwatnych wyjaśnień i stworzenie realnych możliwości przekazania uwag przez te osoby. Niewystarczające jest np. ogólne informowanie mieszkańców o planach stworzenia nowych jednostek pomocniczych przy okazji zebrań zwoływanych w innej sprawie czy zamieszczenie informacji na ten temat na stronie internetowej jednego z radnych (por. wyroki WSA w Krakowie z 11 października 2012 r.: sygn. III SA/Kr 885/12 i sygn. III SA/Kr 886/12).

Organizacja i zakres działania jednostki pomocniczej są określane przez radę gminy odrębnym statutem, również po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Uchwała dotycząca statutu jednostki pomocniczej może więc zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki, której organizacja ma być uregulowana statutem (por. wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., sygn. III SA/Kr 66/13). Taki wymóg obowiązuje również przy zmianie statutu.

Łączenie i dzielenie

Decyzje w sprawie:

? tworzenia, łączenia, dzielenia i znoszenia gmin oraz ustalania ich granic,

? nadania gminie lub miejscowości statusu miasta i ustalenia jego granic oraz

? ustalania i zmiany nazw gmin oraz siedziby ich władz – podejmuje Rada Ministrów, która wydaje w tej sprawie rozporządzenie. Takie zmiany następują z dniem 1 stycznia.

Wydanie wskazanego wyżej rozporządzenia wymaga zasięgnięcia przez ministra administracji i cyfryzacji opinii zainteresowanych rad gmin, poprzedzonych przeprowadzeniem przez nie konsultacji z mieszkańcami. W razie zmian granic gmin naruszających granice powiatów lub województw potrzebna jest także opinia odpowiednich rad powiatów lub sejmików województw.

Konsultacje w sprawach zmian granic, które polegają na wyłączeniu obszaru lub części obszaru jednostki pomocniczej gminy i jego włączeniu do sąsiedniej jednostki pomocniczej tej gminy lub do sąsiedniej gminy, mogą zostać ograniczone do:

? mieszkańców jednostki pomocniczej objętych zmianą – przez odpowiednie rady gmin, lub

? mieszkańców gmin objętych zmianą naruszającą granice powiatów lub województw – przez odpowiednie rady powiatów lub sejmiki województw.

Przeprowadzenie referendum lokalnego powoduje wyłączenie obowiązku zorganizowania konsultacji.

NSA w wyroku z 20 marca 2012 r. (sygn. I OSK 2299/11) wyjaśnił, że w przepisach nie określono, jaka powinna być treść uchwały rady gminy w sprawie konsultacji społecznych, których przedmiotem jest zmiana granic gminy. Ustawodawca pozostawił radzie gminy swobodę decydowania o zasadach i trybie przeprowadzenia takich konsultacji. NSA stwierdził ponadto, że taka uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, gdyż nie zawiera norm abstrakcyjnych. Jest to akt jednorazowy, podlegający skonsumowaniu przez rozporządzenie w sprawie granic gminy. Nie podlega więc obowiązkowi ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym.?Wskazane wyżej rozporządzenie Rady Ministrów może zostać wydane także na wniosek zainteresowanej rady gminy. Skorzystanie z takiego trybu wymaga:

? wniosku rady gminy poprzedzonego przeprowadzeniem przez nią konsultacji z mieszkańcami, wraz z uzasadnieniem oraz niezbędnymi dokumentami, mapami i informacjami potwierdzającymi zasadność wniosku,

? opinii rad gmin objętych wnioskiem, poprzedzonych przeprowadzeniem przez te rady konsultacji z mieszkańcami, a w przypadku zmiany naruszającej granice powiatów lub województw – opinii odpowiednich rad powiatów lub sejmików województw, oraz

? opinii wojewody właściwego dla gminy lub gmin objętych wnioskiem.

Rada gminy może wystąpić z takim wnioskiem do ministra administracji i cyfryzacji, za pośrednictwem wojewody, w terminie do 31 marca. Szczegółowe wymagania w tym zakresie określa rozporządzenie Rady Ministrów z 9 sierpnia 2001 r.

Nazwy miejscowości

W ustawie o nazwach przewidziano, że urzędowa nazwa miejscowości lub jej części bądź obiektu fizjograficznego może być ustalona, zmieniona lub zniesiona na wniosek rady gminy, na której obszarze jest położona ta miejscowość lub obiekt.

Rada gminy przedstawia wniosek w tej sprawie ministrowi administracji i cyfryzacji za pośrednictwem wojewody. Jeżeli taki wniosek ma dotyczyć nazwy zamieszkanej miejscowości, rada gminy powinna uprzednio przeprowadzić w tej sprawie konsultacje z mieszkańcami tej miejscowości, w trybie określonym w art. 5a ust. 2 u.s.g.

Urzędowa nazwa może być także ustalona, zmieniona lub zniesiona przez ministra z jego inicjatywy bądź z inicjatywy Komisji Nazw Miejscowości i Obiektów Fizjograficznych. Przed ustaleniem, zmianą lub zniesieniem urzędowej nazwy minister występuje do rady gminy, starosty, właściwego miejscowo wojewody i wskazanej wyżej komisji, a w przypadku obiektu fizjograficznego także zarządu województwa – o opinię. Opinia rady gminy musi być poprzedzona przeprowadzeniem konsultacji z mieszkańcami miejscowości, której dotyczy ta sprawa.

Ponadto zgodnie z ustawą o mniejszościach na wniosek rady gminy może być ustalona dodatkowa nazwa miejscowości lub obiektu fizjograficznego w języku mniejszości, jeżeli:

? liczba mieszkańców gminy należących do mniejszości jest nie mniejsza niż 20 proc. ogólnej liczby mieszkańców tej gminy lub, w przypadku miejscowości zamieszkanej, za ustaleniem dodatkowej nazwy miejscowości w języku mniejszości opowiedziała się w konsultacjach, przeprowadzonych w trybie określonym w art. 5a ust. 2 u.s.g., ponad połowa mieszkańców tej miejscowości biorących udział w konsultacjach, a

? wniosek rady gminy uzyskał pozytywną opinię Komisji Nazw Miejscowości i Obiektów Fizjograficznych.

We wskazanych wyżej przypadkach krąg osób uprawnionych do wzięcia udziału w konsultacjach został więc ograniczony do mieszkańców danej miejscowości. W takich sytuacjach uprawnienie do wzięcia udziału w konsultacjach nie przysługuje wszystkim mieszkańcom gminy. Są to przepisy szczególne w stosunku do art. 5a ust. 1 u.s.g. (por. np. wyrok NSA z 3 sierpnia 2010 r., sygn. II OSK 1023/10).

Tryb ustaleń

W uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, podejmowanej na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g., rada gminy powinna określić w szczególności: kto inicjuje konsultacje, sposób i formę konsultacji, czas i miejsce ich przeprowadzenia, reguły ustalania wyników oraz sposób przekazania tych wyników do wiadomości społeczności lokalnej.

W zakresie udzielonego radzie gminy upoważnienia nie mieści się zobowiązanie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do wydania w tym przedmiocie zarządzenia o treści narzuconej mu przez radę gminy. O ile stwierdzenie, że wójt jest uprawniony do podejmowania decyzji o przeprowadzeniu konsultacji w drodze zarządzenia, nie uchybia kompetencjom tego organu do wykonywania uchwał rady gminy, o tyle zobowiązanie wójta do uwzględnienia w zarządzeniu enumeratywnie wymienionych elementów dotyczących sposobu wykonania uchwały stanowi niedopuszczalną ingerencję organu stanowiącego w sferę kompetencji organu wykonawczego.

Z upoważnienia do uchwalenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy nie można także wywodzić kompetencji rady gminy do ograniczenia kręgu osób uprawnionych do udziału w konsultacjach społecznych (wyrok WSA we Wrocławiu z 10 maja 2013 r., sygn. III SA/Wr 140/13).

Przykład:

Rada gminy chce zastrzec w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, że mogą uczestniczyć w nich tylko osoby zamieszkałe w tej gminie z zamiarem stałego pobytu i zameldowane na jej terenie. Takie ograniczenie jest jednak niedopuszczalne. Pojęcie mieszkańca gminy w rozumieniu u.s.g. – jako osoby zamieszkującej w miejscowości położonej na jej obszarze z zamiarem stałego pobytu – nie jest równoznaczne z pojęciem osoby zameldowanej na pobyt stały lub czasowy. Zastosowanie w uchwale takiego określenia mieszkańca w nieuzasadniony sposób ograniczyłoby krąg osób uprawnionych do udziału w konsultacjach i stanowiłoby przekroczenie przez radę gminy zakresu udzielonej jej delegacji ustawowej (por. m.in. wyrok WSA Gliwicach z 14 stycznia 2014 r., sygn. I SA/Gl 1291/13).

Treść i zakres uchwały określającej zasady i tryb konsultacji z mieszkańcami przesądzają o tym, że ma ona charakter aktu prawa miejscowego. Taka uchwała podlega zatem obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (por. m.in. wyrok NSA z 8 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 1562/11).

podstawa prawna: art. 4–4d , art. 5, art. 5a, art. 18, art. 35 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. DzU z 2013 r., poz. 594 ze zm.)

Ważne przepisy

- art. 2 pkt 7, art. 8 ustawy z 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (DzU nr 166, poz. 1612 ze zm.),

- art. 12 ust. 7, art. 13 ustawy z 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym (DzU nr 17, poz. 141 ze zm.),

- art. 5 ust. 5 ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn. DzU z 2014 r., poz. 1118 ze zm.),

- art. 2, art. 4, art. 17 ustawy z 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (tekst jedn. DzU z 2013 r., poz. 706 ze zm.),

- rozporządzenie Rady Ministrów z 9 sierpnia 2001 r. w sprawie trybu postępowania przy składaniu wniosków dotyczących tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin, nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalania i zmiany nazw gmin i siedzib ich władz oraz dokumentów wymaganych w tych sprawach (tekst jedn. DzU z 2014 r., poz. 310).