Upadłość komunalna: sposób na długi samorządów

Rz: Czy są jakieś sprawdzone mechanizmy zabezpieczające jednostki samorządu terytorialnego przed niewypłacalnością?

Arkadiusz Babczuk: Problem niewypłacalności jednostek samorządu terytorialnego (JST) w różnych krajach jest różnie rozwiązywany. Są takie kraje, w których priorytet przyznaje się normom prewencyjnym. Są to różnego rodzaju limity określające rozmiary dopuszczalnego zadłużenia lub jego obsługi. Z kolei w Wielkiej Brytanii wprowadzono obowiązek kontrasygnowania zaciągania zobowiązań dłużnych JST przez ministra finansów. To jednak nie wyklucza ryzyka niewypłacalności. Takiego ryzyka nigdy zresztą w 100 proc. nie da się wykluczyć, bo może być ono efektem np. błędów ludzkich popełnianych w działalności jednostek samorządu terytorialnego czy instytucji finansowych. Ryzyka operacyjnego nie da się całkowicie wyeliminować.

Czy dlatego takie kraje, jak Stany Zjednoczone Ameryki, Republika Południowej Afryki, a w Europie Węgry zezwoliły gminom na upadłość?

Instytucja upadłości JST ma umożliwić tej jednostce dostosowanie rozmiarów zadłużenia do jej rzeczywistych możliwości finansowych. Priorytetem w procedurze upadłości jest zapewnienie samorządowi zdolności wykonywania zadań publicznych. Tak więc przedmiotem ochrony właściwie jest wspólnota samorządowa. Uznaje się bowiem, że jest pewien poziom usług publicznych, świadczonych przez samorząd, który się niezbywalnie mieszkańcom danej wspólnoty lokalnej czy regionalnej należy i obsługa długu nie może zakłócić zdolności do świadczenia usług na co najmniej tym minimalnym poziomie.

Czy to oznacza, że również pewien zasób majątku komunalnego jest chroniony przed zajęciem przez wierzyciela?

W USA jest tak, że od momentu wniosku o ogłoszenie upadłości całość zasobu mienia komunalnego podlega ochronie. Tam, na szczycie piramidy sprawiedliwości, jest jeden instrument: zdrowy rozsądek sędziego. I ten sędzia ocenia, czy dany składnik majątku gminy jest zbędny tej jednostce, czy on jest niezbędny do świadczenia usług publicznych.

Jednak w Polsce upadłość komunalna źle się kojarzy, nie tylko opinii publicznej, ale także politykom.

To dlatego, że przeciętnemu czytelnikowi kojarzy ona z upadłością likwidacyjną przedsiębiorstw. Nic bardziej mylnego! Chodzi o to, aby po zrestrukturyzowaniu zadłużenia samorząd mógł działać w niezakłócony sposób. To stworzenie możliwości czegoś co Amerykanie nazywają fresh start. Bo w upadłości komunalnej priorytetem jest aby samorząd mógł zaspokajać zbiorowe potrzeby mieszkańców, a nie – jak w prawodawstwie polskim – zaspokajanie roszczeń finansowych banków.

Co więcej upadłość komunalna, taka jaką zna prawo amerykańskie chroni nie tylko interesy wspólnoty samorządowej, ale także Rządu Federalnego, czy Stanowego. Żaden wierzyciel gminy nie może bowiem w wyniku jej zastosowania kierować roszczeń pod adresem budżetu centralnego czy stanowego.

A jakie rozwiązanie mamy obecnie w Polsce?

Zawsze na końcu pojawia nam się Skarb Państwa, nawet w sytuacji, gdy nadmiernie zadłużony samorząd zostanie zlikwidowany, to wydaje się, że banki mogą właśnie od Skarbu Państwa dochodzić zaspokojenia swoich roszczeń.

Czym to jest spowodowane?

Miękkimi ograniczeniami budżetowymi. To pojęcie z teorii ekonomii jest tutaj kluczowe, a oznacza tyle, że bank, parabank, czy inna firma pożyczkowa wie, że nie jest tak do końca odpowiedzialna za swoje decyzje dotyczące udzielenia kredytu czy pożyczki. Dlatego tak pouczający jest przykład zachodniopomorskich Ostrowic, bo uzmysławia nam, że jeżeli gmina nie będzie w stanie w żaden sposób spłacić swoich zobowiązań i dojdzie do jej zniesienia, to interesy instytucji udzielających jej kredytów czy pożyczek w nie zostaną zasadniczo naruszone, właśnie dlatego, że długi gminy zapłaci Skarb Państwa.

W tym akurat przypadku padają propozycje, aby Ostrowice połączyć z bogatszą gminą sąsiednią, więc Skarb Państwa od tej odpowiedzialności się miga...

To długi Ostrowic zapłaci ta bogatsza gmina, co w żaden sposób nie wpływa na sytuację banku jako wierzyciela, który na pewno pożyczone środki odzyska. Może to będzie trwało dłużej, będzie bardziej skomplikowane z prawnego punktu widzenia, a więc i droższe, ale to jeszcze nie oznacza, że instytucja finansująca ponosi pełne ryzyko swoich decyzji, komu kredytu udziela. To może jedynie wpływać na koszt pożyczanego samorządom pieniądza – zgodnie z zasadą, że im gorsza sytuacja finansowa gminy, tym kredyt jest droższy. Parabanki, czy instytucje pożyczkowe wkalkulowują sobie ryzyko przewlekłości i kosztowności windykacji w koszt udzielanego kredytu i dlatego staje się on czasem wręcz ekstremalnie wysoki.

Wprowadzenie do polskiego porządku prawnego instytucji upadłości komunalnej tą sytuację mogłaby zmienić?

To jest właśnie wyzwanie: zastąpienie miękkich ograniczeń budżetowych twardymi ograniczeniami budżetowymi. Bo przecież nie chodzi o to, aby wyeliminować istniejące obecnie limity dopuszczalnego zadłużania się JST. Upadłość komunalna ma być ostatnią linią obrony. Wprowadzenie upadłości komunalnej doprowadziłoby do sytuacji, w której instytucje finansujące wiedzą, że żaden podmiot zewnętrzny, niebędący stroną stosunku kredytowego, nie poniesie konsekwencji ewentualnej utraty wypłacalności przez jednostkę samorządu terytorialnego. Natomiast ta utrata wypłacalności będzie rodzić ryzyko nieodzyskania części lub całości pożyczonych środków przez jednostkę finansującą: bank, parabank, instytucję pożyczkową. To zupełnie zmienia podstawy psychologiczne działania instytucji finansowej kredytującej działalność JST. A to dlatego, że ryzyko kredytowe zostaje ujawnione.

Przestajemy żyć w świecie złudzenia, że jednostki samorządu terytorialnego to podmioty, w odniesieniu do których waga ryzyka kredytowego jest równa zero.

Co więcej nikt nie może mieć wówczas pretensji, że bank nie odzyska całości czy części pożyczonych środków. Ale przecież banki kredytują nie przede wszystkim Skarb Państwa, czy JST, a przedsiębiorstwa. Więc doskonale rozumieją ryzyko, to że nie wszystkie kredyty, których udzielają zostaną spłacone. Dla instytucji finansowych nie jest to ani nic nadzwyczajnego, ani dziwnego. Czymś nadzwyczajnym jest właśnie to, że kredytowanie instytucji publicznych nie wiąże się z jakimkolwiek ryzykiem.

Jakby taka procedura upadłości komunalnej powinna wyglądać?

Po pierwsze w całą procedurę musiałyby być zaangażowane sądy. Do prowadzenia postępowań związanych z ogłoszeniem upadłości komunalnej można by wyznaczyć np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Postępowanie takie, wraz z odwołaniem do Naczelnego Sądu Administracyjnego byłoby zatem dwuinstancyjne, co dostatecznie zabezpieczałoby prawa dłużnika i wierzycieli. Po drugi – i tutaj widzę rolę dla regionalnych izb obrachunkowych – należałoby określić, jakie środki są upadłej gminie niezbędne do wykonywania jej zadań publicznych – na poziomie minimalnym – w przyjętych horyzoncie czasowym np. 10 czy 20 lat. Izba konfrontowałaby tą kwotę z potencjalnymi dochodami upadłego samorządu w tym samym okresie i na tej podstawie – to już sąd administracyjny – orzekałby o redukcji długu, mówiąc inaczej dostosowywałby jego poziom do możliwości finansowych samorządu. Mogłoby się zatem okazać, że w wyniku takiego postępowania kwota zobowiązań, kwota zadłużenia zostałaby zredukowana o 50 proc., 60 proc., czy nawet o 90 proc.

I uważa Pan, że taki model mógłby znaleźć akceptację?

Z pewnością nie stoi on w sprzeczności z zasadami demokratycznego państwa prawnego. Przecież sądy orzekają o upadłości przedsiębiorstw i to nie budzi żadnych wątpliwości. Co więcej rzecz nie działaby się w żadnej szarej strefie regulacyjnej, a regionalne izby obrachunkowe są konstytucyjnym organem państwa. Zresztą na tak wczesnym etapie rozważań nad wprowadzeniem do polskiego porządku prawnego upadłości komunalnej alternatywnych ścieżek dojścia do pożądanego efektu jest wiele. A z punktu widzenia teorii ekonomii czyniłoby to zadość postulatowi właściwemu dla gospodarki wolnorynkowej: zapewnienia twardych ograniczeń budżetowych. Zwracam uwagę na to, że chroni też interesy Skarbu Państwa, budżetu centralnego jako całości, bo pozbawia wierzycieli możliwości kierowania przeciwko tym podmiotom roszczeń.

Jednak czy ten model nie będzie powodował, że tym razem to władze lokalne będą z większą beztroską korzystać z pożyczek i kredytów mając świadomość, że w najgorszym wypadku ogłoszą upadłość, a sąd zredukuje im przynajmniej część długu.

Upadłość komunalna winna wiązać się także z daleko idącymi negatywnymi następstwami dla mieszkańców w postaci ograniczenia zakresu świadczonych usług publicznych oraz dla włodarzy i urzędników lokalnych m.in. w postaci ograniczeń w zakresie wynagrodzeń, diet itp.

Czy w tym okresie restrukturyzacyjnym, kiedy upadła gmina reguluje częściowo zredukowane zadłużenia, widzi pan konieczność wprowadzenia jakichś szczególnych form nadzoru nad prowadzeniem przez nią gospodarki finansowej?

Jeżeli celem jest sprawiedliwy, uczciwy podział ryzyka pomiędzy kredytodawców a samorząd to jednym z elementów procedury upadłościowej powinien być rygorystyczny program naprawczy. Jednocześnie wzmocniony winien być zakres nadzoru nad jego realizacją.

Dziś w ustawie o finansach publicznych jest program naprawczy, tylko że on dotyczy innej sytuacji: naruszenia indywidualnego wskaźnika zadłużenia...

W przypadku upadłości gminy ograniczenia w zakresie prowadzenia gospodarki finansowej musiałyby być o wiele bardziej drakońskie. Ryzyko i odpowiedzialność muszą leżeć równo po obu stronach. Co więcej wydatki upadłego samorządu muszą być redukowane naprawdę do absolutnego minimum.

Czyli wracamy do problemu standaryzacji kosztów realizacji zadań jednostek samorządu terytorialnego, którego – jak do tej pory – rozwiązać się nie udało.

Tocząca się obecnie dyskusja nad wyceną, czy standaryzacją zadań zleconych z zakresu administracji rządowej nie powinna się na tym problemie zakończyć. Standaryzacja czy benchmarking są potrzebne także w odniesieniu do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego. I to nie tylko ze względu na potencjalną możliwość wprowadzenia upadłości komunalnej. Dopiero wtedy, gdy taka standaryzacja, czy wycena kosztów realizacji zadań publicznych będzie istniała, będziemy mogli mówić o realizacji takich wartości konstytucyjnych, jak jawność, czy przejrzystość. Pomimo istnienia systemów sprawozdawczych ciągle mam wrażenie, że finanse samorządowe są mało przejrzyste, zwłaszcza dla przeciętnego obywatela.

Czy na wprowadzanie instytucji upadłości komunalnej nie jest już za późno? Na problem rosnącego zadłużenia JST zwracała już nawet uwagę Najwyższa Izba Kontroli.