Komisja stała i doraźna: zasady i tryb powoływania

Rada gminy ze swojego grona może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy. Jedynym organem, który obowiązkowo należy utworzyć na początku kadencji jest komisja rewizyjna. Zasady i tryb jej działania musi określać statut gminy. Akt ten powinien ustalać też procedurę powoływania jej członków. Najczęściej zasady wyboru członków innych stałych i doraźnych komisji też określany jest w statucie gminy.

Chociaż rada ma pełną swobodę w kształtowaniu składu osobowego wewnętrznych organów, to nie oznacza to całkowitej dowolności. Po pierwsze, musi przestrzegać zasad wyboru wynikających ze statutu. Po drugie, zapisy tego aktu muszą być zgodne z przepisami ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). Dodatkowo, ustalając skład komisji rewizyjnej, należy zapewnić w niej udział przedstawicielom wszystkich klubów działających w radzie. Spełnienie tego warunku jest szczególnie trudne w radzie gminy, w której tarcia polityczne mogą spowodować paraliż wyborczy, a co za tym idzie nawet doprowadzić do ustanowienia zarządu komisarycznego.

Przedstawiciele wszystkich klubów

Komisja rewizyjna jest stałą i obligatoryjną komisją organu stanowiącego gminy. Kontroluje ona działalność wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz samorządowe jednostki organizacyjne. Najważniejszym zagadnieniem objętym zakresem jej działania jest wykonanie budżetu.

Zgodnie z art. 18a ust. 2 u.s.g. w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem jednak tych, którzy pełnią funkcje przewodniczącego, wiceprzewodniczącego rady gminy. Celem tego rozwiązania jest zapewnienie wszystkim (nawet najmniejszym) klubom radnych poprzez uczestnictwo ich przedstawicieli w pracach komisji rewizyjnej wykonywanie przypisanej tej komisji funkcji kontrolnej.

Obowiązek zapewnienia reprezentacji wszystkich klubów w komisji powstaje wtedy, gdy takie kluby wewnątrz rady funkcjonują. Z art. 23 u.s.g. wynika, że radni mogą tworzyć kluby, działające na zasadach określonych w statucie gminy.

Rada gminy decyduje o składzie osobowym komisji rewizyjnej, kluby radnych zaś mają prawo przedstawiania swoich reprezentantów. Tryb zgłaszania i wyboru powinien być sprecyzowany w statucie gminy. Powinien on regulować procedurę wyboru składu osobowego komisji rewizyjnej i wszystkie jej konieczne elementy, w tym tryb ustalania kandydatur na przedstawicieli klubów oraz pozostałych radnych.

Rada gminy swobodnie podejmuje uchwałę w sprawie powołania komisji rewizyjnej. Żaden bowiem przepis u.s.g. nie wprowadza konieczności przyjęcia propozycji klubu w wytypowaniu swego przedstawiciela do komisji rewizyjnej. Kluby mogą zgłosić kilku kandydatów, z których rada w drodze uchwały wyłania skład komisji rewizyjnej według swego uznania, uwidocznionego wynikami głosowania. Wskazanie przez klub pretendenta na członka komisji rewizyjnej nie przesądza jednak automatycznie o wejściu w jej skład, gdyż wyboru dokonuje rada gminy, nie będąc związana obowiązkiem akceptacji zgłoszonego kandydata (por. wyrok WSA w Szczecinie z 6 kwietnia 2011 r., II SA/Sz 289/11).

Bezwzględne przepisy

Uchwała o wyborze komisji rewizyjnej nie może być dowolna. Musi ona uwzględniać skład liczebny komisji ustalony w statucie zgodnym z ustawą oraz uwzględniać obowiązek wejścia do komisji przedstawicieli wszystkich klubów z zachowaniem określonego trybu.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że ustawowy wymóg, by w skład komisji rewizyjnej weszli przedstawiciele wszystkich klubów jest normą bezwzględnie obowiązującą. Tym samym uchwała rady powołująca komisję rewizyjną w składzie innym niż ustawowy narusza prawo (por. wyroki NSA z 8 grudnia 2011 r., II OSK 2380/2011 i 14 grudnia 2011 r., II OSK 2069/2011).

Liczba członków musi być tak ukształtowana, aby każdy z klubów był reprezentowany przez co najmniej jednego radnego. Nie jest zatem dopuszczalne wybranie składu komisji rewizyjnej, w którym pominięty zostałby przedstawiciel chociażby jednego z klubów.

Przykład

Statut gminy przewidywał, że komisja rewizyjna liczy czterech członków. W radzie było zaś pięć klubów. Chociaż wszystkie zgłosiły swoich przedstawicieli, rada gminy wybrała czterech członków. Jeden z klubów nie miał w jej składzie przedstawiciela, ponieważ większość była za odrzuceniem jego kandydatury. Uchwała ta jest nieważna. Nie powinna ona zapaść na tej sesji. Najpierw rada gminy powinna zmienić tak statut, by przynajmniej minimalna liczba członków komisji odpowiadała liczbie klubów. Później powinno odbyć się głosowanie nad ustaleniem składu osobowego komisji. Każdy klub musi bezwzględnie posiadać swojego przedstawiciela w tym gremium.

Duże kluby (lub ich koalicje) mogą w skrajnych przypadkach konsekwentnie przez całą kadencję uniemożliwić opozycji wprowadzenie swoich przedstawicieli do składu komisji. Także ta ostatnia często podejmuje działania, które uniemożliwią przyjęcie ważnej uchwały w tym zakresie.

Przykład

Jeden z mniejszych klubów jako kandydata do komisji rewizyjnej wyznaczał za każdym razem wiceprzewodniczącego rady gminy. Osoba ta nie może zostać wybrana, ponieważ byłoby to naruszeniem zakazu ustalonego w art. 18a ust. 2 u.s.g.

Potrzebny konsensus

Wielokrotnie sądy administracyjne podkreślały, że rada gminy nie jest związana kandydaturą przedstawioną przez klub. Jeżeli jednak na danej sesji rady nie można podjąć uchwały w sprawie wyboru członków komisji rewizyjnej, próbę wyboru należy ponowić na kolejnej sesji. Organy gminy oraz kluby radnych powinny dążyć do wypracowania konsensusu w sprawie wyboru konkretnego kandydata (por. np. wyrok NSA z 10 stycznia 2012 r., II OSK 2351/2011 oraz wyrok WSA w Olsztynie z 30 czerwca 2011 r., II SA/Ol 296/11).

Ustawa o samorządzie gminnym nie przewiduje odstępstw od zasady uczestnictwa przedstawicieli wszystkich klubów w komisji rewizyjnej. Nie ma zatem możliwości jej utworzenia z udziałem przedstawicieli niektórych klubów, z pozostawieniem miejsca dla przedstawicieli pozostałych klubów. Dopóki zatem nie można stworzyć komisji z przedstawicieli wszystkich klubów, organ ten nie może w ogóle zostać utworzony (wyrok NSA z 14 grudnia 2011 r., II OSK 2069/11).

Osiągnięcie konsensusu w skonfliktowanych radach nie zawsze jest możliwe. Przykładowo w sprawie rozstrzyganej przez WSA w Białymstoku wyrokiem z 23 sierpnia 2008 r. (II SA/Bk 461/07) klub przedstawiał tylko jednego kandydata, wobec którego rada gminy wyraziła już swoje negatywne stanowisko. Dwukrotnie wojewoda stwierdzał nieważność uchwał w przedmiocie powołania komisji rewizyjnej. Ponadto członkowie klubu, zgłaszając własnego kandydata, nie popierali go w głosowaniu, co dowodziło, iż klub celowo utrudniał działanie rady.

Innym sposobem na destabilizowanie funkcjonowania komisji rewizyjnej jest nieprzedstawianie przez klub swojego reprezentanta. Może być to wynikiem celowego działania, bądź reakcją na niewybranie przez radę kandydata zaproponowanego przez klub.

Okrojony skład

Świadoma rezygnacja klubu ze zgłoszenia kandydata na członka komisji rewizyjnej i jej ewentualne konsekwencje było przedmiotem bardzo ważnego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2013 r. (II OSK 325/13). W wyroku tym NSA stwierdził, że działanie klubu radnych, uniemożliwiające powołanie komisji rewizyjnej w ustawowo określonym składzie, należy uznać za działanie naruszające prawo oraz poprzez nieuzasadnioną rezygnację z przyznanego ustawą publicznego prawa podmiotowego, za nadużycie tego prawa i wykorzystywanie go do celów niezgodnych z intencjami ustawodawcy. W takich okolicznościach uchwała rady powiatu powołująca komisję rewizyjną w okrojonym składzie nie narusza prawa.

Radni muszą jednak mieć świadomość, że długotrwały, przedłużający się pat w powołaniu komisji rewizyjnej może nawet doprowadzić do ustanowienia zarządu komisarycznego. Zgodnie z art. 97 ust. 1 i 2 u.s.g. w razie nierokującego nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy, prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, może zawiesić organy gminy i ustanowić zarząd komisaryczny na okres do dwóch lat, nie dłużej jednak niż do wyboru rady oraz wójta na kolejną kadencję. Ustanowienie zarządu komisarycznego może nastąpić po uprzednim przedstawieniu zarzutów organom gminy i wezwaniu ich do niezwłocznego przedłożenia programu poprawy sytuacji gminy.

Stałe i doraźne

Rada gminy ze swojego grona może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy. Takie uprawnienie wynika z art. 21 ust. 1 u.s.g. Komisje podlegają radzie gminy, przedkładają jej plan pracy oraz sprawozdania z działalności. W posiedzeniach tych organów mogą uczestniczyć radni niebędący jej członkami. Mogą oni zabierać głos w dyskusji i składać wnioski bez prawa udziału w głosowaniu.

W skład tych komisji mogą wchodzić wyłącznie radni, także ci z nich, którzy pełnią funkcję przewodniczącego rady lub wiceprzewodniczącego. Nie ma tutaj zatem żadnych ograniczeń, jak ma to miejsce w przypadku komisji rewizyjnej. Do komisji nie mogą natomiast wchodzić osoby niebędące radnymi (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody dolnośląskiego z 21 lipca 2009 r. NK.II.0911-6/401/09).

Powołując komisję, rada musi określić przedmiot działania komisji oraz jej skład osobowy. Przedmiot jej działania ustala się, wskazując nazwę komisji odpowiednią do zakresu powierzonych jej spraw, np.: komisja spraw społecznych, komisja bezpieczeństwa i porządku publicznego, komisja gospodarki komunalnej, komisja ochrony środowiska, komisja rolnictwa i leśnictwa, komisja kultury, sportu i rekreacji itp., oraz zakres wynikających stąd zadań.

Podstawową kompetencją tego organu wewnętrznego rady jest merytoryczne przygotowanie pod obrady określonego projektu uchwały, zgłoszonego przez wójta, komisje rady, grupy radnych czy przez inne podmioty posiadające inicjatywę uchwałodawczą.

Uregulowanie zasad i tryb powoływania komisji stałych i doraźnych nie musi być ustalony w statucie gminy. W praktyce przepisy prawa miejscowego określają jednak te kwestie. Zbyt szczegółowe jednak ich określenie może uniemożliwić szybkie przemodelowanie komisji. Wszelkie zmiany w tym zakresie wchodzą bowiem w życie dopiero po opublikowaniu zmiany statutu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Dlatego lepiej w statucie określić jedynie ogólne zasady organizacji i funkcjonowania komisji. Szczegóły zaś ustalić w uchwałach zwykłych, których zmiana jest skuteczna z dniem podjęcia. Innym sposobem jest uregulowanie tych spraw w indywidualnych uchwałach dotyczących konkretnej komisji (z wyłączeniem jednak komisji rewizyjnej). Ten sposób jest najwłaściwszy w przypadku powoływania komisji doraźnych.

Niezależnie jednak od przyjętej techniki legislacyjnej ustalenie składu osobowego poszczególnych komisji, czyli wybór jej członków, następuje zawsze w drodze odrębnej uchwały rady. Możliwe jest przy tym, według uznania rady, głosowanie łączne (na wszystkich kandydatów) lub indywidualne (na każdego kandydata osobno).

Zmiany statutu

Często radni na początku kadencji nowelizują zapisy statutu. Należy pamiętać, że nowa ich redakcja albo wprowadzanie zmian nie może być niezgodna z przepisami u.s.g.

Przykład

Rada gminy w zmienionym statucie ustaliła, że przewodniczący rady gminy zwołuje i prowadzi wspólne posiedzenia komisji oraz ma prawo głosowania. Taka zmiana statutu jest niezgodna z przepisami u.s.g., gdyż w swej treści przewiduje uczestnictwo przewodniczącego w pracach komisji co naruszałoby zasady funkcjonowania m.in. komisji rewizyjnej, w skład której przewodniczący i wiceprzewodniczący rady nie mogą wchodzić. Ponadto daje osobie niewchodzącej w skład komisji, tj. przewodniczącemu prawo do głosowania, w sytuacji gdy u.s.g. wyraźnie zabrania prawa głosu w pracach komisji radnym niebędącym członkami komisji. Wspólna praca wszystkich komisji pod przewodnictwem przewodniczącego jest też sprzeczna z sensem powoływania tych organów. Komisje są tworzone w celu realizacji określonych zadań, a nie na wspólnej pracy całej rady (wyrok WSA w Warszawie z 24 sierpnia 2011 r., VIII SA/Wa 685/11).

Skład liczbowy każdej komisji (w tym rewizyjnej) zależy od uznania rady gminy, nie może on jednak być odmienny od uregulowanego w statucie. Wybór mniejszej lub większej liczby członków komisji będzie niezgodny z prawem. Problem ten powstaje zwłaszcza po wyborach, gdy nowa rada chce zmienić ilościowy skład komisji. W takim przypadku w pierwszej kolejności należy zmienić statut, a dopiero potem wybrać tylu członków komisji, ilu on określa. Ponieważ jednak zmiany statutu muszą być ogłoszone w wojewódzkim dzienniku urzędowym, ze względów praktycznych określanie liczbowego składu komisji rewizyjnej w statucie nie jest zasadne, ogranicza także możliwość elastycznego kształtowania składu tej komisji z uwagi na doraźne potrzeby.

Komisja stała zajmuje się sprawami, które obejmują określoną grupę ustawowo ustalonych zadań realizowanych przez gminę np. w zakresie gospodarki komunalnej. Komisja doraźna, co do zasady, za przedmiot działania przyjmuje zadania o charakterze incydentalnym. Takim zadaniem nie może być jednak rozpatrzenie zarzutów i pism kierowanych pod adresem radnego. Zdaniem WSA w Gliwicach, wyrażonym w wyroku z 19 marca 2013 r. (IV SA/Gl 543/12) art. 21 ust. 1 u.s.g. Nie daje podstawy prawnej do powołania doraźnej komisji do oceny postępowania radnych pod względem etycznym. W ocenie gliwickiego sądu administracyjnego radni reprezentujący wspólnotę samorządową na zasadzie wolnego mandatu mogą wyznawać i prezentować własny wzorzec etyczny i hierarchię wartości, o ile nie będzie się to kłócić z obowiązującym porządkiem prawnym. W tą sferę nie można zatem ingerować.

Przy powołaniu komisji należy też bezwzględnie przestrzegać procedury ustalonej w statucie gminy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 9 kwietnia 2008 r., III SA/Wr 68/08).

Przykład

W statucie gminy zapisano, że przedmiot działania poszczególnych komisji stałych i zakres zadań komisji doraźnych określa rada gminy w odrębnych uchwałach. Ustalono, że przewodniczącego komisji wybiera rada spośród członków. Pod głosowanie przewodniczący rady poddał cały skład komisji doraźnej. Radni nie otrzymali jednak projektu uchwały określającego imiennie skład komisji ze wskazaniem określonej osoby jako jej przewodniczącego. Nie mieli zatem świadomości, że głosując za powołaniem komisji doraźnej wybrali też jej przewodniczącego. Wojewoda stwierdził nieważność tej uchwały, bowiem podczas jej podjęcia nie zachowano procedury określonej w statucie gminy. W sprawie najpierw głosowanie powinno dotyczyć kandydatów na członków komisji, później należało przesądzić, który z nich będzie pełnił funkcję przewodniczącego.

Radnym nie przysługuje roszczenie o przydzielenie do konkretnej komisji ani prawo do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały odmawiającej wyboru (por. wyrok NSA z 4 października 1995 r., SA/Wr 1452/95).