Służba cywilna: jakich poleceń nie może wydawać przełożony

Jednym z podstawowych obowiązków członka korpusu służby cywilnej jest obowiązek wykonywania poleceń służbowych przełożonych. Tak wynika z art. 77 ustawy o służbie cywilnej (dalej usc). Użycie przez ustawodawcę liczby mnogiej oznacza, że nie chodzi tu tylko o bezpośredniego przełożonego członka korpusu tej służby, ale o każdego przełożonego włącznie z kierownikiem urzędu oraz dyrektorem generalnym. Oczywiście, jeśli między przełożonym a podwładnym istnieje podległość organizacyjna. W innym przypadku polecenie takie będzie, bowiem nieskuteczne.

Przykład

Nieskuteczne będzie polecenie wydane członkowi korpusu sc przez osobę niezwiązaną z nim podległością organizacyjną, nawet jeśli znajduje się ona wyżej w hierarchii urzędu, np. przez dyrektora innego departamentu niż ten, w którym członek korpusu sc jest zatrudniony.

Podległość służbowa, jak podkreśla się w piśmiennictwie (Wojciech jr. Góralczyk – Kierownictwo w prawie administracyjnym – Wolters Kluwer Polska) wynika ze struktury organizacyjnej urzędu i jest zasadniczo stała. Może jednak ulegać określonym zmianom w przypadku czasowego oddelegowania członka korpus sc do innej komórki organizacyjnej lub w przypadku włączenia go w skład zespołu zadaniowego. W takiej sytuacji podstawą prawną dla wydawania poleceń służbowych będzie z reguły akt prawny powołujący ten zespół (np. zarządzenie ministra).

Ważne!

Zmiana osoby pełniącej funkcję kierowniczą nie powinna mieć wpływu na ważność wydanych wcześniej przez jego poprzednika poleceń. Oznacza to, że podwładny powinien je wykonać tak jakby zostało wydane przez osobę, która zastąpiła dotychczasowego przełożonego, chyba, że zostanie przez nią odwołane albo zmodyfikowane.

Kto zmieni polecenie

Wyższy przełożony może interweniować, ale nie bezpośrednio. Co do zasady, polecenie może być, bowiem zmienione tylko przez osobę je wydającą. Takiego prawa ustawa nie daje np. wyższym przełożonym. Oczywiście, w praktyce mogą oni wpłynąć na swojego podwładnego, aby zmienił swoje polecenie, ale nie mogą dokonywać tego samodzielnie.

Jak wskazuje Wojciech jr Góralczyk takie rozwiązanie jest słuszne, ponieważ nie przewiduje przerwania autorytetu przełożonego niższego stopnia. Zmniejsza też po stronie podwładnego niepewność, co do obowiązującej w danej chwili treści polecania. Co jak się wydaje ma duże znaczenie zwłaszcza w sytuacji, gdy dochodzi do częstych zmian na stanowiskach kierowniczych.

Starannie i sumiennie

Obowiązek wykonywania poleceń przełożonych jest także obowiązkiem innych osób zatrudnionych w administracji publicznej. Zarówno tych zatrudnionych na podstawie kodeksu pracy jak i osób objętych ustawą o pracownikach urzędów państwowych czy ustawą o pracownikach samorządowych. W obu wymienionych pragmatykach ustawodawca zapisując wspomniany obowiązek wskazał, aby jego adresaci wykonywali go sumiennie (art. 18 ustawy o pracownikach urzędów państwowych) czy sumiennie i staranie (art.25 ustawy o pracownikach samorządowych).

Powstaje pytanie czy pominięcie tego rodzaju określeń w ustawie o służbie cywilnej (członek korpusu sc ma jedynie obowiązek wykonać polecenie służbowe przełożonego) oznacza, że nie musi on przy tym wykazać się starannością i sumiennością. Raczej nie. Bo choć trudno znaleźć przekonywujący powód tego bardziej oszczędnego w słowach zapisu w ustawie o służbie cywilnej, wymóg starannego i sumiennego wykonywania poleceń wywieś można z zapisanego w art. 76 pkt. 4 usc obowiązku rzetelnego bezstronnego, sprawnego i terminowego wykonywania powierzonych zadań. A także z opisanej w Zarządzeniu nr 70 Prezesa Rady Ministrów z 6 października 2011 r. w sprawie wytycznych w zakresie przestrzegania zasad służby cywilnej oraz w sprawie zasad etyki korpusu służby cywilnej (MP nr 93, poz. 953) zasady lojalności >patrz ramka.

Dopuszczalny zakres poleceń

Artykuł 77 usc nakładający na członków korpusu sc obowiązek wykonywania poleceń służbowych przełożonych milczy na temat zakresu tych poleceń. Nie oznacza to jednak, że członek korpusu sc zobowiązany jest wykonać absolutnie każde skierowane do niego, przez uprawnionego przełożonego, polecenie. Sytuacje, w których może on powiedzieć „ nie" wynikają z przepisów ustawy pragmatycznej (art.77 ust.2 i 3 usc) oraz z przepisów kodeksu pracy, który w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie, ma zastosowanie do członków korpusu sc na mocy art. 9 usc.

Niezgodne z prawem

Jeżeli członek korpusu służby cywilnej jest przekonany, że polecenie jest niezgodne z prawem albo zawiera znamiona pomyłki, jest on obowiązany na piśmie poinformować o tym przełożonego, który wówczas zobowiązany jest ponownie rozważyć prawidłowość wydanego przez siebie polecenia i albo się z niego wycofać, albo potwierdzić je podwładnemu na piśmie (art.77 ust.2 usc). W razie otrzymania takiego potwierdzenia członek korpusu służby cywilnej jest już zobowiązany polecenie wykonać. Rozstrzygające znaczenie ma tu, zatem zdanie przełożonego.

Jednak nie w każdej sytuacji. Jak wynika, bowiem z art. 77 ust.3 usc, jeśli wykonanie polecenia prowadziłoby do popełnienia przestępstwa lub wykroczenia członek korpusu sc zobowiązany jest jego wykonania odmówić i o całej sytuacji powiadomić niezwłocznie dyrektora generalnego urzędu. W takim przypadku pisemne potwierdzenie polecenia przez przełożonego już nie załatwia sprawy. Obowiązek powstrzymania się od wykonania polecenia w takiej sytuacji jest bezwzględny i żadna jego autoryzacja tego nie zmieni.

Ważne!

Członek korpusu służby cywilnej jest zobowiązany wykonać nawet sprzeczne z prawem polecenie przełożonego, jeśli ten potwierdzi mu je na piśmie. Będzie z tego zwolniony tylko wtedy, gdy prowadziłoby to do popełnienia przestępstwa lub wykroczenia.

Choć nie wynika to wprost z ustawy o sc, odmawiający wykonania polecenia członek korpusu sc powinien nie tylko poinformować o tym fakcie dyrektora generalnego, ale również swoją decyzję merytorycznie uzasadnić. Przepisy ustawy nie wymagają też, aby o odmowie wykonania polecenia członek korpusu informował także przełożonego, który je wydal. Wielu ekspertów uznaje to jednak za oczywisty wymóg kultury organizacyjnej.

Ograniczenia kodeksowe

Wymienione w art. 77 ust.2 i 3 usc okoliczności wskazują tylko sytuacje, w których członek korpusu sc ma prawo domówić wykonania poleceń nie precyzując jednak tak naprawdę ich dopuszczalnego zakresu. Dlatego przyjąć należy, że granice podporządkowania członka korpusu sc swojemu pracodawcy wynikają też z przepisów kodeksu pracy m.in. art. 100. Zgodnie z tym przepisem, pracownik jest obowiązany stosować się do poleceń przełożonych, które dotyczą pracy, jeżeli nie są one sprzeczne z przepisami prawa lub umową o pracę. Trudno uznać, że intencją ustawodawcy była chęć zmuszenia członka korpusu sc do wykonywania wszystkich nawet tych niezwiązanych z pracą poleceń pod warunkiem, że nie wiązałoby się to z popełnieniem przez członka korpus sc przestępstwa czy wykroczenia a więc np. poleceń związanych z jego życiem prywatnym.

Co mówią przepisy

Zasada lojalności polega w szczególności na:

- lojalności wobec Rzeczypospolitej Polskiej;

- lojalnym i rzetelnym realizowaniu programu Rządu Rzeczypospolitej Polskiej, bez względu na własne przekonania i poglądy polityczne;

- lojalności wobec urzędu oraz przełożonych, kolegów i podwładnych, gotowości do wykonywania służbowych poleceń, dbając, aby nie zostało naruszone prawo lub popełniona pomyłka;

- udzielaniu przełożonym obiektywnych, zgodnych z najlepszą wolą i wiedzą porad i opinii podczas przygotowywania propozycji działań administracji rządowej;

- wykazywaniu powściągliwości w publicznym wypowiadaniu poglądów na temat pracy swego urzędu oraz innych urzędów, zwłaszcza, jeżeli poglądy takie podważałyby zaufanie obywateli do tych instytucji.

– § 16 Zarządzenia nr 70 Prezesa Rady Ministrów z 6 października 2011 r. w sprawie wytycznych w zakresie przestrzegania zasad służby cywilnej oraz w sprawie zasad etyki korpusu służby cywilnej (MP nr 93, poz. 953).

podstawa prawna: Art. 77 ustawy z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (tekst jedn. DzU z 2017 r. poz. 1889)