Kiedy jednostka sektora finansów publicznych może umorzyć dług

Umorzenie jest jednym ze sposobów wygaśnięcia świadczenia. Z mocy oświadczenia woli wierzyciela dług traci swój prawny byt a na byłym dłużniku nie spoczywają żadne zobowiązania finansowe. W podobny sposób mogą wygasać roszczenia przysługujące jednostkom sektora finansów publicznych, jednakże zasady i tryb takiego działania administracji są uregulowane w ustawie o finansach publicznych.

Czytaj także: Jak rozwiązywać spory z sektorem publicznym

Podmioty uprawnione

O istocie takiego działania wypowiedział się NSA odnosząc się jednocześnie do okoliczności faktycznych, które uniemożliwiają skorzystania z takiej drogi: „Umorzenie należności jest instytucją wyjątkową i prowadzi do definitywnej rezygnacji organu z możliwości uzyskania środków z tego tytułu. W sytuacji, gdy z jednej strony skarżący świadomie zaciągnął liczne pożyczki w komercyjnych bankach, a z drugiej strony nie ujawnił faktu pobierania renty socjalnej trudno takie zachowania „premiować" umorzeniem należności." (Wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2016, sygn. I OSK 1134/15, LEX nr 2106404).

Czynności omówionej w artykule mogą dokonywać jednostki sektora finansów publicznych. Do takiego zbioru należą m.in. organy administracji centralnej i terytorialnej (ministrowie, prezesi urzędów centralnych np. UOKiK, wojewodowie, wójtowie, zarządy powiatów i województw, itp.), podległe im jednostki organizacyjne, państwowe fundusze celowe (np. Fundusz Ubezpieczeń Społecznych), szkoły wyższe i inne podmioty wymienione w ustawie.

Charakter należności

Zakończenie bytu prawnego zobowiązania w drodze umorzenia wynika zasadniczo z niemożności uregulowania długu. Może to wynikać z różnych, przewidzianych przez prawodawcę przyczyn. Stąd podstawowe znaczenie dla ewentualnego umorzenia należności podmiotu względem jednostki sektora finansów publicznych ma ich charakter. Dzielą się one na dwie zasadnicze grupy: publicznoprawne i cywilnoprawne.

Z kolei w ramach zobowiązań publicznych należy wskazać na zobowiązania podatkowe i niepodatkowe. Kryterium takiego rozróżnienia jest zatem stosunek prawny będący podstawą do powstania zobowiązania.

Zobowiązania natury publicznoprawnej powstają na skutek działania administracji publicznej w sferze władczej. Ich źródłem może być obowiązywanie przepisu prawa, który powoduje konieczność spełnienia na rzecz państwa określonego świadczenia. Przykładowo można wskazać tutaj konieczność opłacenia składek na ubezpieczenia społeczne lub powstanie zobowiązania podatkowego w związku z zajściem zdarzenia będącego przedmiotem opodatkowania, np. zawarcie umowy sprzedaży w wypadku VAT lub otrzymanie wynagrodzenia z umowy o pracę w PIT.

Należności podatkowe umarzane są na zasadach i w trybie przewidzianych w przepisach ordynacji podatkowej. Niektóre zobowiązania powstają na skutek wydania przez organ decyzji administracyjnej, której treść nakłada na stronę obowiązek zapłacenia sumy pieniężnej na rzecz odpowiedniego organu administracji. W praktyce często będą to orzeczenia wymierzające kary administracyjne w postaci grzywien, np. za wycięcie drzewa bez zezwolenia, kary wymierzane przez prezesa Urzędu Ochrony Danych osobowych za naruszenie przepisów RODO. W przypadku zobowiązań podatkowych wierzycielami są w zakresie swej właściwości organa podatkowe m.in. naczelnicy urzędów skarbowych, wójtowie (w sprawach podatków lokalnych), itp.

Z kolei pojęcie zobowiązań natury cywilnoprawnej wiąże się z nie władczą sferą działania administracji publicznej. Na takiej płaszczyźnie działania, organy administracji publicznej występują tak jak inne osoby prawne lub osoby fizyczne. Stosunki prawne nie są kształtowane za pomocą aktów administracyjnych, tylko przez zawieranie umów. W praktyce długi powstałe na tym gruncie wynikają z treści kontraktów lub z konieczności zwrotu dotacji albo subwencji.

Na wniosek zainteresowanego

Umorzenie należności odbywa się na wniosek zainteresowanego albo z urzędu. W odniesieniu do długów natury cywilnoprawnej odpowiednie przepisy zostały zawarte w art. 56 i art. 57 ustawy o finansach publicznych. Umorzenie z urzędu następuje w pięciu przypadkach. Trzy z nich wiążą się z końcem bytu dłużnika.

W przypadku osób fizycznych dotyczy to sytuacji w których taka osoba zmarła i nie pozostawiła żadnego majątku albo majątek przez nią pozostawiony obejmuje tylko przedmioty codziennego użytku, których wartość nie przekracza 6 tys. zł. Jeżeli chodzi o osoby prawne, to odnosi się to do wykreślenia takiej osoby z odpowiedniej ewidencji z powodu braku majątku, jeżeli odpowiedzialność za zobowiązania nie przechodzi na osoby trzecie.

Natomiast likwidacja ułomnej osoby prawnej każdorazowo powoduje umorzenie długu o charakterze cywilnoprawnym. Inną przesłanką do takiego umorzenia jest nieefektywność ewentualnej egzekucji administracyjnej polegająca na tym, że kwota uzyskana na jej skutek nie przekroczy kosztów takiej procedury lub takie postępowanie okaże się nieskuteczne. Ponadto dopuszczalne jest umorzenie z urzędu jeżeli w sprawie zachodzi przesłanka interesu publicznego. Odnosząc się do okoliczności tego typu NSA w jednym z wyroków stwierdził, że: „[Taka decyzja] jest decyzją uznaniową i jak każda tego rodzaju decyzja wymaga właściwego uzasadnienia przez organ ją wydający. Uznanie administracyjne oznacza jednocześnie, że nie zawsze nawet osoba spełniająca ustawowe kryteria do przyznania określonego świadczenia, takie świadczenie otrzyma, a także, że otrzyma je w oczekiwanej formie i wysokości" (wyrok NSA z 10 czerwca 2016, sygn. I OSK 1133/15, LEX nr 2106403).

Trzeba spełnić warunki

Dłużnik może wnioskować o umorzenie świadczenia natury cywilnoprawnej jeżeli zachodzi jedna z dwóch przesłanek wskazanych w ustawie. Całościowe umorzenie dopuszczalne jest w wypadku istnienia w przypadkach ważnego interesu dłużnika lub interesu publicznego. W przypadku okoliczności dotyczących dłużnika dopuszczalne jest powoływanie się na trudności związane z osobistą sytuacją finansową.

W orzecznictwie wskazuje się, że muszą one zagrażać możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych: „Nie każde trudności finansowe mogą uzasadniać zastosowanie ulgi w postaci umorzenia należności, lecz tylko takie, które w konkretnych okolicznościach wiązałyby się z zagrożeniem dla istotnego interesu zobowiązanych, w szczególności dla realizacji podstawowych potrzeb bytowych osób zobowiązanych i ich rodzin [...]" (wyrok WSA w Poznaniu z 3 czerwca 2014, sygn. III SA/Po 1780/13, LEX nr 1490868).

Umorzenie części zobowiązania w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi dłużnika. Na gruncie tej konstrukcji podkreśla się, że organ rozstrzygając w przedmiocie ewentualnego umorzenia długu powinien brać pod uwagę uzasadniony interes Skarbu Państwa oraz możliwości płatnicze dłużnika. W szczególności należy zwracać uwagę czy rzeczywiście zobowiązany nie jest w stanie ponieść ciężaru i czy w przyszłości nie rokuje zmiany tego stanu rzeczy (zob. wyrok NSA z 8 listopada 2017, sygn. II GSK 284/16, LEX nr 2427661). Z kolei pojęcie „względów społeczno-gospodarczych" wykładane jest przez sądy w następujący sposób: „Ważne względy społeczne lub gospodarcze zobowiązanego to sytuacja, gdy z powodu nadzwyczajnych przypadków losowych lub szczególnego splotu okoliczności nie jest on w stanie uregulować zaległości podatkowej, przy czym nie można ich utożsamiać z subiektywnym przekonaniem dłużnika. O istnieniu względów społecznych lub gospodarczych zobowiązanego decydować powinny kryteria zobiektywizowane, zgodnie z powszechnie aprobowaną hierarchią wartości" (wyrok WSA w Olsztynie z 9 stycznia 2019, sygn. II SA/Ol 818/18, LEX nr 2611427).

Wyjątki od zasady

Pewne odrębności w stosunku do takich należności przypadających jednostkom samorządu terytorialnego zostały przewidziane w art. 59 ustawy o finansach publicznych. Przepis ten zawiera delegację do przyjęcia przez odpowiednią radę uchwały w sprawie m.in. umorzenia takich zobowiązań. Takie prawo miejscowe będzie odnosiło się do długów powstałych w związku z wykonywaniem przez j.s.t. zadań własnych. W odniesieniu do zadań zleconych zastosowanie znajdą przepisy ustawy.

Zasady umarzania należności o charakterze publicznoprawnym zostały określone w art. 64 ustawy. W zakresie umorzenia z urzędu przepis ten odsyła do odpowiednich przepisów odnoszących się do umarzania należności natury cywilnoprawnej. Zasadnicza różnica polega na tym, że w wypadku należności publicznoprawnych nie jest dopuszczalne umorzenie z uwagi przesłankę „interesu publicznego".