Ochrona przed nadużywaniem prawa do informacji publicznej

W literaturze uważa się, że nadużywanie publicznego prawa podmiotowego ma miejsce wówczas, gdy jakiś podmiot podejmuje prawnie dozwolone działania dla osiągnięcia celów innych niż przewidziane przez ustawodawcę. Takie działanie lub zaniechanie jest wprawdzie zachowaniem podmiotu „mającego prawo", ale nie służy społecznie uzasadnionym interesom tego podmiotu (H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym). W doktrynie twierdzi się, że nadużycie prawa to sytuacja, w której podmiot czyni użytek ze swego prawa niezgodnie z zakładanymi w danym systemie ocenami czy normami uzasadnionymi aksjologicznie (A. Knopkiewicz, O nadużyciu prawa do informacji publicznej, Państwo i Prawo 2004 nr 10).

Kłopot dla najmniejszych podmiotów

Nadużywane bywa również prawo do udostępnienia informacji publicznej. Z założenia powinno ono służyć jawności życia publicznego i kontroli władzy publicznej. Zalew wniosków o udostępnienie informacji publicznej składanych w celach sprzecznych z tym założeniem powoduje czasami, że adresat wniosków, starając się uporać z ich realizacją, nie jest w stanie wykonywać zadań, do których jest powołany.

Z problemem tym trudno sobie radzą zwłaszcza niewielkie jednostki administracyjne, np. gminy, lub małe podmioty spoza struktury administracji publicznej (takie jak szkoły publiczne, placówki publicznej służby zdrowia, organizacje społeczne, stowarzyszenia itp.), które na mocy art. 4 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej („u.d.i.p.") są zobowiązane do udostępniania takiej informacji.

Sądy wskazują granice

W obecnym stanie prawnym w praktyce to sądy administracyjne wskazują granice prawa do udostępnienia informacji publicznej. Sądy ustalają obszary, w których występuje informacja publiczna, i w konsekwencji wskazują, kiedy należy uznać, że wniosek wykracza poza tę sferę i należy go uznać za niezasadny.

W art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wskazano, że „Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie". Przepis ten niestety nie wyjaśnia, czym jest informacja publiczna. W literaturze zarzuca się, że ustawodawca stworzył definicję obarczoną błędem ignotus per ignotus, czyli wyjaśnianiem pojęcia nieznanego przez inne pojęcie także nieznane (H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowo administracyjnym). W art. 6 u.d.i.p. zawarto zaś jedynie przykładowe, a nie wyczerpujące wyliczenie, czym jest informacja publiczna.

Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że informacja publiczna zawsze dotyczy sfery faktów. Jest nią więc treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i tych, których używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także tych, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (wyrok WSA w Warszawie z 14 października 2009 r., II SAB/Wa 81/09).

Wniosek żądający ustosunkowania się do danej kwestii czy przedstawienia swojego stanowiska na dany temat nie może więc zostać uwzględniony, ponieważ nie obejmuje w swej treści informacji publicznej. Nie jest także informacją publiczną wniosek, który obejmuje pytanie o zdarzenia przyszłe lub takie, które jeszcze nie nastąpiły (wyrok WSA w Warszawie z 21 grudnia 2010 r., II SAB/Wa 219/10). Bezpodstawne jest żądanie przez wnioskodawcę dokonania poświadczenia dokumentów za zgodność z oryginałem.

Z orzecznictwa

„(...) przedmiotem udostępnienia jest treść dokumentów urzędowych, nie zaś dokumenty urzędowe. Jeśli celem tejże ustawy nie jest wydawanie dokumentów urzędowych, ale umożliwienie udostępnienia informacji, to należy uznać, że wydanie wnioskodawcy kserokopii dokumentów wyczerpuje obowiązek organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej" (wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 752/12).

W judykaturze podnosi się, że niezasadny jest wniosek o udostępnienie informacji już wcześniej udostępnionej wnioskodawcy. „Obowiązek udostępniania informacji publicznej przez władze publiczne, i inne podmioty wykonujące zadania publiczne, nie dotyczy informacji ogólnodostępnej bądź będącej już w posiadaniu wnioskującego o jej udostępnienie" (wyrok NSA z 20 listopada 2003 r., II SAB 372/03).

Potrzebne zmiany w prawie

Wyżej przytoczone poglądy judykatury są utrwalone. Wydaje się, że po kilkunastu latach funkcjonowania przepisów dotyczących dostępu do informacji publicznej i biorąc pod uwagę ugruntowane w wielu kwestiach orzecznictwo, należałoby uregulować w ustawie typowe, najczęściej powtarzające się przypadki, w których wniosek o udostępnienie informacji publicznej należy uznać za niezasadny. Z pewnością byłoby to korzystne zarówno dla wnioskodawców, jak i dla podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej.

Wnioskodawca na podstawie przepisów wiedziałby, czy jego wniosek jest uzasadniony. W świetle obowiązujących przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest to zaś ani jasne, ani oczywiste. Do podmiotu zobowiązanego do rozpatrzenia wniosku wpływałoby tym sposobem mniej nieuzasadnionych wniosków.

Przeciwdziałanie nadużywaniu prawa

Jedynym przepisem ustawy, za pomocą którego podmiot zobowiązany może próbować chronić się przed składaniem licznych, rozległych, obejmujących wiele dokumentów wniosków przez jedną i tę samą osobę, jest przepis dotyczący uznania informacji za informację przetworzoną. W ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest definicji informacji przetworzonej. W art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wskazano jedynie, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W orzecznictwie uznano, że w sytuacji gdy udostępnienie informacji wiąże się z poniesieniem takich nakładów organizacyjnych i finansowych, które wysoce utrudniają działania organu lub instytucji zobowiązanej, należy uznać, że wniosek dotyczy informacji przetworzonej (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2011 r., I OSK 1737/11).

W przypadku stwierdzenia, że wniosek dotyczy udostępnienia informacji przetworzonej, adresat powinien wezwać wnioskodawcę do wykazania, dlaczego uzyskanie danej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Taką przesłankę – zdaniem sądów administracyjnych – można uznać za spełnioną, gdy wnioskodawca jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r., I OSK 2111/13).

Informacja publiczna powinna stwarzać realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego (wyrok NSA z 7 grudnia 2011 r., I OSK 1737/1). Jeśli wnioskodawca nie wykaże, że uzyskanie danej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, podmiot zobowiązany powinien wydać decyzję o odmowie udzielenia tej informacji, opartą na przepisie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (por. NSA z 11 września 2012 r., I OSK 1015/12). Przeciwdziałanie składaniu licznych wniosków z powodów niemających nic wspólnego z celami ustawy o dostępie do informacji publicznej i z realizacją konstytucyjnego prawa do uzyskiwania informacji publicznej powinno jednak mieć bardziej wyraźne i konkretne umocowanie ustawowe.

podstawa prawna: Ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. DzU z 2016 r., poz. 1764 ze. zm.)

Dostęp do informacji za granicą

W niektórych państwach, w aktach prawnych dotyczących dostępu do informacji publicznej wprowadzono rozwiązania służące ograniczaniu nadużywania prawa do informacji publicznej. Poniżej kilka takich przykładów. Mogłyby one stanowić źródło inspiracji przy projektowaniu nowych przepisów dotyczących dostępu do informacji publicznej.

- W irlandzkiej ustawie z 2014 r. – Freedom of Information Act postanowiono, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej może nie uwzględnić wniosku, gdy zdaniem adresata wniosku żądanie jest „niepoważne" („frivolous") lub „dokuczliwe" („vexatious"), albo w oczywisty sposób nieuzasadnione („manifestly unreasonable").