Piotr Iwicki: Nie twój interes, rado

Absolutoria dla wójtów, burmistrzów i prezydentów miast, podobnie jak dla zarządów powiatów i województw – to wszystko czeka nas w czerwcu. Niestety, coroczne podsumowanie działalności władz za miniony rok od lat jest częścią lokalnej gry politycznej. Dlaczego?

Mając na względzie to, o czym Państwo tu przeczytają, zastanawiałem się, czy niniejszy artykuł nie powinien nosić podtytułu „poradnia” albo „samorząd – instrukcja obsługi”. Żarty na bok. O ile co pięć lat wyborcy sami decydują o tym, kto będzie nimi rządzić na poziomi władzy lokalnej, o tyle nie wszyscy są z takiego obrotu sprawy zadowoleni. Są gminy, w których władze sprawują ci sami włodarze, którzy jeszcze w czasach przemiany ustrojowej z naczelników stali się wójtami, jednak ograniczenie piastowania funkcji władzy wykonawczej upodabnia ją do dwukadencyjności prezydenta państwa.To sprawi, że wielu w 2029 r. ostatecznie zakończy ten etap swojej aktywności w samorządzie terytorialnym. Oczywiście, o ile znowu nie zmieni się ustawa, o czym głośno od pewnego czasu. I choć dwukadencyjność to bat na wszelkie sitwy i lokalne układziki, to jak zwykle wylano dziecko z kąpielą, bo od piastowania funkcji wójtów, burmistrzów i prezydentów odsuwa się również uczciwych, doświadczonych fachowców, którzy nierzadko od dekad z mozołem układają puzzla, w którym politycy co jakiś czas zmieniają klocki. Co tu ukrywać, ostatnie zmiany w ustawie o samorządzie gminnym to w mojej ocenie pasmo porażek. Moim zdaniem to wyraźny przejaw niechęci władzy centralnej do samorządu lokalnego, a może próba podporządkowania sobie tego, co miało pilnować decentralizacji władzy. Nomen omen, samorządu, z którego wielu polityków wyszło na blask reflektorów władzy najwyższego szczebla. Ale tam, gdzie jest wadliwe czy nieścisłe bądź dwuznaczne prawo, do głosu dochodzi władza sądownicza.

Czytaj więcej:

Administracja

Rada gminy ma narzędzie pomagające kontroli

Komisja rewizyjna nie posiada uprawnień do wydawania wiążących dyspozycji dotyczących usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w postaci wystąpień pokontrolnych. Skład komisji rewizyjnej musi być tak ukształtowany, żeby każdy z klubów miał w niej swego przedstawiciela.

Pro

Sąd mów NIE!

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał wyrok, który naprawia niedoskonałość ustawy o samorządzie gminnym. Po trzydziestu trzech latach widać, jak wiele w niej luk otwierających drogę do swobodnej interpretacji i nadużywania uprawnień.

Sprawa V SA/Wa 4731/21 dotyczyła skargi wniesionej przez Piotra Remiszewskiego na uchwałę Rady Miasta Milanówka w przedmiocie nieudzielenia absolutorium z tytułu wykonania budżetu za rok 2020. Piotr Remiszewski jest od 2018 r. burmistrzem tego podwarszawskiego miasta, jednak – co podkreślił sąd – miał on interes prawny do wniesienia skargi, bo oparta była właśnie na kryterium interesu prawnego. Wniosła ją – uwaga! –osoba fizyczna, a nie organ władzy samorządowej, w obronie własnego interesu prawnego.

„O istnieniu interesu prawnego można mówić wówczas, gdy istnieje przepis prawa, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Interes prawny powinien zatem być osobisty, własny, indywidualny i bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej skarżącego. Składający skargę musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną chronioną prawem sytuacją a zaskarżoną uchwałą” (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przywołanym wyroku V SA/Wa 4731/21). Wnioskodawca, nie zgadzając się ze stanowiskiem Rady, postanowił dążyć do uchylenia uchwały. To ostatecznie mu się udało. Sąd uchwałę 403/XLVI/21 Rady Miasta Milanówka z 13 lipca 2021 r. uchylił.

I tu coś jak poradni dla innych samorządowców. Sąd wyraźnie podkreślił, że skarżący nie mógłby skutecznie wnosić o uchylenie uchwały, występując jako organ (burmistrz), bowiem: „(…) skoro konieczną przesłanką korzystania z prawa do sądu w trybie art. 101 usg jest indywidualne naruszenie interesu prawnego, to przepis ten nie może być podstawą prawną do wniesienia skargi w interesie publicznym. Przy takiej definicji interesu prawego i legitymacji skargowej z art. 101 usg należy wywieść, że wójt (burmistrz czy prezydent miasta) będący organem miasta, gminy, nie ma legitymacji do skarżenia uchwały rady. Organy miasta, gminy nie mają własnego interesu prawnego w toku wykonywania zadań i wykonywania przysługujących im kompetencji”.

Instrukcja obsługi prawa

I znowu coś z kategorii „poradniki”: ten sam WSA podkreślił również, iż art. 101 ust. 1 usg nie może uprawniać jednego organu gminy do powoływania się na interes prawny w stosunku do działania drugiego organu. Warto więc przytoczyć wspomniany art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, który w ust. 1 mówi wprost: „Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego”. I tu, abstrahując od wyłożonego przez sąd na dwunastu stronach wyroku (z analizą stanu faktycznego i uzasadnieniem), należy zauważyć paradoks całej sytuacji, aspekt wręcz niebezpieczny dla praworządności. Nieudzielenie absolutorium otwiera organowi stanowiącemu drogę do przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania burmistrza. Ten przepis ustawy o samorządzie gminnym dotyczy zarówno wójtów, jak i prezydentów miast i burmistrzów. Milanowska rada skorzystała z tego prawa i podjęła stosowną uchwałę i referendum przeprowadzono. Było ono nieskuteczne. I znowu można zapytać, co by było, gdyby jednak było skuteczne w świetle wyroku sądu? Tym bardziej że, jak mówi „Rzeczpospolitej” sam zainteresowany:

– Skarżąc uchwałę rady do sądu, przekonany o swojej racji, złożyłem równolegle wniosek do komisarza wyborczego o wstrzymanie procedury referendalnej. Nic to nie dało, a jak widać, miałem rację, choć to dosyć marna pociecha, bowiem, jak widać, życie przerasta regulacje prawne.

Łatwo sobie wyobrazić sytuację, w której burmistrza by odwołano, a uchwała została uchylona. Kalendarz wyborczy wskazuje, że do wyrok sądu i jego uprawomocnienia w Milanówku mógł być już wybrany kolejny burmistrz, więc gdyby był to ktoś inny, przywrócenie na stanowisko nie wchodziłoby w rachubę. Dlatego wyrok WSA powinien zostać potraktowany jako sygnał, że potrzebna jest zmiana ustawy.Trudno bowiem przyjąć, że na straży apolityczności werdyktów samorządu lokalnego będą nieustannie stać organy nadzoru i sądy. Przy wykazanym przez sąd interesu prawnego wnioskodawcy łatwo sobie wyobrazić uruchomienie drogi odszkodowawczej przez pokrzywdzonego. Należy przypuszczać, że skutecznej.

Wróćmy do absolutorium i jego politycznego charakteru. Sąd jasno wykazał, że radni nie kierowali się obiektywną oceną faktów, natomiast z pozytywnej opinii Regionalnej Izby Obrachunkowej wykorzystali tylko to, co organ nadzoru zawarł w uwagach. Te i wiele innych przywołanych w uzasadnieniu kwestii doprowadziło do konkluzji, że uchwała o udzieleniu absolutorium nie może być aktem nazywanym kolokwialnie politycznym, a ustawy o samorządzie gminnym i finansach publicznych nie mogą stawać się narzędziem do prowadzenia lokalnych sporów.

Kij się zawsze znajdzie

No i znowu do głosu doszedł tu – a zapewne i w innych samorządach ma to miejsce – pewien polityczny pragmatyzm, ponieważ referendum zwołane w wyniku nieudzielenia absolutorium nie ma żadnych skutków dla radnych. W sytuacji gdy nie jest ono wiążące, a wójt, burmistrz czy prezydent miasta zachowują swoje stanowisko, radni dalej rządzą. Przeciwnie jest po uchwale zwołanej z inicjatywy rady (uchwała rady – organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego), której przedmiotem byłoby przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania wójta (burmistrza i prezydenta miasta) przed ukończeniem kadencji. Gdy kończy się takie referendum niepowodzeniem (mieszkańcy nie odwołają swojego włodarza), następuje rozwiązanie rady. Jak widać, radom opłaca się czekać na okazję, czyli czas udzielania absolutorium, aby chronić się w wypadku ewentualnego nieskutecznego referendum przed utratą mandatów radnych. Proste?

Udzielane aktualnie absolutoria nie mają skutku uruchamiającego referendalną machinę. Ot, od wyborów dzieli nas zbyt krótki czas. Nazwijmy to kolokwialnie: dla wójtów, burmistrzów i prezydentów miast nastał „czas ochronny”. Natomiast radni powinni raz na zawsze wziąć sobie do serca słowa warszawskiego Sądu:

„(…) o ile organ stanowiący zachowuje pewną niezależność oceny wykonania budżetu obejmującą także prawo do zastosowania kryteriów wartościujących, ocena ta nie może wykraczać poza realizacje budżetu. Absolutorium jest zatem instytucją kontroli pracy organu wykonawczego o ograniczonym przedmiotowo zakresie i nie może być wykorzystywane przez organ stanowiący do oceny całokształtu działalności organu wykonawczego”.

Cieszy mocne stanowisko sądu negujące nadużywanie procedury absolutoryjnej do usunięcia niewygodnego włodarza. Tym bardziej że istnieją inne wyroki mówiące o tym, że nie można nadużywać uchwały absolutoryjnej poprzez opieranie nieudzielenia absolutorium organowi wykonawczemu na innych przesłankach niż ocena wykonania budżetu (patrz np. NSA w Poznaniu I SA/Po 1606/01 LEX nr 79796 z 1214 stycznia 2002). Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla też w innym wyroku (SA/Gd 3695/95 z 22 marca 1996 r. LEX 79742) ugruntowanym podobnymi orzeczeniami sądu w Warszawie (III SA/Wa3368/05; III SA/2504/06), iż rada posiada inny mechanizm wyrażenia swojej dezaprobaty w stosunku do organu wykonawczego, czyli wspomniane referendum z jej inicjatywy. Oczywiście z pełną świadomością zagrożenia dla niej samej. I tu strach o utratę władzy stanowiącej bierze górę. Oczywiście milanowscy radni wyrok zaskarżyli. Postępowanie trwa.

Morał z tego płynie

Oddajmy głos sądowi: „Nie wystarczyło zatem wskazać, że wydatki i dochody miasta były niezadowalające. Należało również wykazać, jaki wpływ na ich realizację miała epidemia, a zatem przyczyny, na które skarżący nie miał wpływu”.

Z sądowego stanowiska wynika jasno, że absolutorium ma jasne kryteria oceny i wychodzenie poza ich granice powinno skutkować unieważnieniem uchwały. Pokazuje też, jak polaryzacja między organami władzy samorządowej może przekładać się na działania pociągające daleko idące skutki prawne. A to nie jedyny problem w samorządzie. Można powiedzieć: czubek góry lodowej. Ot, prawo i ustawy sobie, a życie sobie. A dodajmy, że w kolejce stoi również raport o stanie i gminy i udzielenie wotum zaufania dla lokalnego włodarza. Ale to temat do kolejnej instrukcji obsługi samorządu.