Jerzy Regulski: Posłowie tworzą prawo na wyrost

Z samorządności wynika różnorodność, a nie to, że wszędzie i wszystko ma być realizowane w taki sam sposób. Niestety, zarówno przepisy prawa, jak i narosłe przez lata orzecznictwo sądów administracyjnych tę samorządność zabijają – mówi ekonomista Jerzy Regulski

Publikacja: 14.11.2014 01:00

Jerzy Regulski

Jerzy Regulski

Foto: Fotorzepa/Krzysztof Skłodkowski

Rz: Jak pan ocenia reformę samorządową po 25 latach od jej wprowadzenia?

To była bardzo ważna zmiana w ustroju państwa, w jego funkcjonowaniu. Samorząd terytorialny ma bardzo duże zasługi zarówno w podniesieniu warunków życia w Polsce, jak również w stabilizacji politycznej. Już nie wystarczy wygrać wybory parlamentarne, by rządzić Polską. Trzeba także, a może i przede wszystkim, wygrać wybory samorządowe, bo rola wójtów i rad jest przeogromna!

Nasz parlament nie monitoruje wprowadzanych przez siebie rozwiązań. To niefrasobliwość

Czy dostrzega pan konieczność reformowania samorządu terytorialnego? W jakim kierunku zmiany te powinny iść?

Oczywiście jest cały szereg rzeczy, które trzeba zmienić. Minęło 25 lat, zmieniła się sytuacja gospodarcza, umiejętności ludzi, wzrósł poziom intelektualny społeczeństwa. Informatyzacja kraju postępuje. To wszystko powoduje, że również i samorząd terytorialny, jego ustrój powinien się zmieniać, ewoluować. Dostosować do powstałych warunków. Niestety, nasz parlament bardzo niefrasobliwie nie stosuje monitoringu wprowadzanych przez siebie rozwiązań. Uchwala ustawy i nikt się nie interesuje tym, jak one funkcjonują.

Co w takim razie zmieniłby pan w funkcjonowaniu samorządu terytorialnego w pierwszej kolejności?

Pierwsza sprawa wiąże się z tym, że samorząd terytorialny jest przeregulowany. Posłowie tworzą prawo na wyrost, połowa regulacji jest wątpliwa, a często w ogóle niepotrzebna. Takie ustawy podważają podstawową zasadę zawartą w konstytucji, która mówi, że wszystkie sprawy lokalne niezastrzeżone ustawami dla innych instytucji publicznych należą do sfery zadań samorządu, i że samorząd ma prawo określać sposoby realizacji tych zadań.

Należy zatem przywrócić gminom samodzielność?

Oczywiście. Przecież na tym polega samorządność, że różne zadania są w różny sposób i na różnym poziomie realizowane w poszczególnych gminach. Z samorządności wynika różnorodność, a nie to, że wszędzie i wszystko ma być realizowane w taki sam sposób.

Niestety, zarówno przepisy prawa, jak i narosłe przez lata orzecznictwo sądów administracyjnych tą samorządność zabijają.

Czyli każda z 2,5 tys. polskich gmin powinna sama decydować o sposobie realizacji jej zadań własnych.

Samorządność dopuszcza istnienie niejednakowych rozwiązań!

Coraz częściej mówi się, że wprowadzenie bezpośredniego wyboru wójta (burmistrza, prezydenta miasta) zachwiało równowagę pomiędzy organem wykonawczym a radą gminy.

To jest kolejna kwestia, która wymaga uregulowania. Przygotowując reformę samorządową na początku lat 90., chcieliśmy uczynić z wójta przewodniczącego rady, aby jako wiodący lokalny polityk wyznaczał kierunki rozwoju. Tę sprawę przegraliśmy. Nastąpiło natomiast stopniowe wzmacnianie władzy wykonawczej prowadzone pod hasłem, że jak wójtom nie będzie się przeszkadzać, to sprawy w gminach będą iść lepiej. To niestety poszło za daleko, zwłaszcza że w osobie wójta skupiła się władza polityczna i administracyjna.

Uważa pan zatem, że należałoby oddzielić funkcje wójta – polityka od funkcji organu administracyjnego?

Nie mam co do tego żadnych wątpliwości. Obecna sytuacja powoduje, że na szczeblu gminnym zakłócona została zasada podziału władzy, która – inaczej niż na poziomie państwa – nie dzieli władzy na ustawodawczą i wykonawczą, bo zarówno rada, jak i wójt są władzą wykonawczą. Ten podział powinien polegać właśnie na rozdzieleniu polityki od spraw administracyjnych. Czym innym jest bowiem decydowanie o kierunkach rozwoju lokalnej wspólnoty, a czym innym załatwianie indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej.

Można się spodziewać, że wójtom taka zmiana do gustu nie przypadnie?

To byłby bardzo trudny proces, będą ogromne opory. Z pewnością taką zmianę musiałaby poprzedzić poważna i długotrwała debata, zwłaszcza że obecnie nie ma żadnej koncepcji, jak taką zmianę przeprowadzić, i jak w jej efekcie ułożyć na nowo stosunki pomiędzy wójtem a radą. Nie będzie to proste, ale zmianę tę należy przeprowadzić.

Muszę zapytać pana o kwestie związane z finansowaniem samorządu. To kolejny problem, na którego rozwiązanie ustawodawca nie ma chyba pomysłu.

Zmiana ustawy o finansach publicznych, ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego jest konieczna. Od tego problemu nie uciekniemy. Jak system finansowania samorządu terytorialnego skonstruować, trudno powiedzieć, bo jest to bardzo złożony problem. Na szczęście jest kilka koncepcji, które mi się podobają. Z pewnością godnym uwagi jest pomysł wprowadzenia PIT komunalnego. Z pewnością nie ma też żadnego powodu, aby o podatkach lokalnych decydował parlament, a więc należy przyznać samorządom władztwo podatkowe tam, gdzie czerpią one swoje dochody. Zwłaszcza że ustawodawca, wprowadzając rozmaite ulgi i zwolnienia, np. becikowe, powoduje, że inne cele nie mogą być realizowane, albo są realizowane w mniejszym stopniu. Trzeba zwiększyć wpływ mieszkańców na lokalne budżety. Podstawową rolę powinni tu odgrywać radni, a w niektórych przypadkach – referenda.

No właśnie, mam takie wrażenie, że władze lokalne nie przepadają za tą formą współdecydowania o sprawach gminy. Dyskusja o wzmocnieniu referendów merytorycznych wzbudziła zdecydowany opór samorządów.

Nie mamy w polskiej tradycji wypracowanych mechanizmów komunikacji społecznej. A przecież gmina jest wspólnotą mieszkańców i to oni mają tą wspólnotą zarządzać!

Samorządy argumentują, że podstawą ustroju ich jest demokracja przedstawicielska, a to oznacza, że to radni powinni decydować.

Oczywiście. Ale aby tak się stało, trzeba po pierwsze, wzmocnić radnych względem wójta. A to oznacza również wyposażenie gminnych rad w pomoc instytucjonalną, w biuro rady, w środki na ekspertyzy. Niestety bowiem, poziom naszych radnych – tutaj muszę przyznać rację wójtom – nie jest za wysoki.

Czy wprowadzenie jednomandatowych okręgów wyborczych to krok w kierunku wzmocnienia gminnych rad?

Jak najbardziej i bardzo żałuję, że ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie jednomandatowych okręgów w miastach na prawach powiatu. Z pewnością przyczyniłoby się to do podniesienia poziomu radnych. Odpadnie bowiem możliwość podczepiania na partyjne listy czasem bardzo przypadkowych osób. Wszystkich problemów z pewnością jednak jednomandatowe okręgi nie rozwiążą.

To co jeszcze należy zmienić, aby tę jakość radnych podnieść?

Przede wszystkim należy zmienić ordynację wyborczą tak, aby zapewnić jak najszerszej liczbie wyborców możliwość udziału w głosowaniu. Chodzi mi przede wszystkim o upowszechnienie głosowania korespondencyjnego. Nie tylko wyborcy niepełnosprawni powinni mieć możliwość głosowania w ten sposób, zwłaszcza w wyborach samorządowych. Każdy wyborca powinien mieć możliwość oddania głosu czy to przez pocztę, czy to przez internet. Z pewnością na poziom radnych wpłynąć może zniesienie przepisów antykorupcyjnych, które są, po pierwsze, nadmiernie rozbudowane, a po drugie, niepotrzebne. Również, a może przede wszystkim dlatego, że odstraszają od udziału w wyborach najbardziej wartościowych mieszkańców gmin, bo przedsiębiorców. Trzecia sprawa to zapewnienie radnym pomocy merytorycznej. Dlatego też w prezydenckim projekcie ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego proponujemy wyposażenie rad we własne biura oraz środki na pomoc ekspercką.

Czy cyfryzacja akt stanu cywilnego i ich odmiejscowienie nie jest dobrym momentem na dyskusję? Czy to zadanie – z zakresu administracji rządowej – nadal powinno być realizowane przez gminy?

Rozwój e-administracji w ogóle powinien wywołać dyskusje nad zmianą funkcjonowania urzędów stanu cywilnego. Nie ma faktycznie powodu, aby te funkcjonowały w każdej gminie. Tak samo jak nie ma żadnego powodu, aby ustawowo dekretować, że w każdej gminie ma być ośrodek pomocy społecznej. To gmina sama powinna decydować, jak to zadanie realizować, czy w ramach urzędu, czy może zlecić je organizacjom pozarządowym. Od tego właśnie jest samorządność.

Jerzy Regulski jest profesorem nauk technicznych oraz ekonomicznych, specjalistą ds. samorządu terytorialnego.  W czasie II wojny światowej był żołnierzem Narodowych Sił Zbrojnych. Od lat 80. w podziemnej „Solidarności" zajmował się samorządnością lokalną. W 1989 roku został senatorem I kadencji z listy Komitetu Obywatelskiego. Jako pełnomocnik rządu koordynował wprowadzanie w życie reformy samorządowej. Następnie był ambasadorem RP przy Radzie Europy. Obecnie jest doradcą społecznym prezydenta RP ds. samorządu.

Rz: Jak pan ocenia reformę samorządową po 25 latach od jej wprowadzenia?

To była bardzo ważna zmiana w ustroju państwa, w jego funkcjonowaniu. Samorząd terytorialny ma bardzo duże zasługi zarówno w podniesieniu warunków życia w Polsce, jak również w stabilizacji politycznej. Już nie wystarczy wygrać wybory parlamentarne, by rządzić Polską. Trzeba także, a może i przede wszystkim, wygrać wybory samorządowe, bo rola wójtów i rad jest przeogromna!

Pozostało 94% artykułu
2 / 3
artykułów
Czytaj dalej. Subskrybuj
Publicystyka
Jacek Czaputowicz: Nie łammy nuklearnego tabu
Publicystyka
Maciej Wierzyński: Jan Karski - człowiek, który nie uprawiał politycznego cwaniactwa
Publicystyka
Paweł Łepkowski: Broń jądrowa w Polsce? Reakcja Kremla wskazuje, że to dobry pomysł
Publicystyka
Jakub Wojakowicz: Spotify chciał wykazać, jak dużo płaci polskim twórcom. Osiągnął efekt przeciwny
Publicystyka
Tomasz Krzyżak: Potrzeba nieustannej debaty nad samorządem