Martwe przepisy karne w ustawie o sygnalistach

Polska musiała uregulować kwestię sygnalistów, czyli osób zgłaszających dostrzeżone w związku z pracą naruszenia prawa. Wymusiły to na niej przepisy unijnej dyrektywy 2019/1937. Krajowa ustawa regulująca tę materię (DzU z 2024 r., poz. 928) weszła w życie 25 września 2024 r. (i od tej daty funkcjonują zgłoszenia wewnętrzne). Z kolei przepisy dotyczące zgłoszeń zewnętrznych zaczęły obowiązywać od 25 grudnia 2024 r. W efekcie po wielu miesiącach funkcjonowania omawianych regulacji można pokusić się o dokonanie ostrożnych ocen tego długo wyczekiwanego aktu prawnego. W obszarze odpowiedzialności karnej za działania, które uderzają w osoby zgłaszające naruszenia, w tym próby odwetu na nich, mogą to ułatwić dane przekazane przez sekretarza stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości Arkadiusza Myrchę w odpowiedzi na interpelację poselską. Wynika z nich, że od wejścia w życie ustawy o ochronie sygnalistów do 21 września 2026 r. prokuratura zarejestrowała 79 spraw, w których przyjęto kwalifikację opartą na przepisach karnych tego aktu (szczegóły rozwiązań: patrz ramka). 45 takich postępowań zakończono; w 24 przypadkach odmówiono wszczęcia postępowania przygotowawczego, a w 21 je umorzono.

Śledczy najczęściej kwalifikowali sprawy jako dotyczące działań odwetowych wobec sygnalistów. Taką kwalifikację przyjęto w 70 przypadkach. Spośród nich 21 zakończono odmową wszczęcia postępowania przygotowawczego, a 18 umorzeniem. Najważniejsza informacja: do sądu nie trafił ani jeden akt oskarżenia. 

– W przypadku działań odwetowych trzeba wykazać spełnienie wszystkich przesłanek, które wynikają z kodeksu karnego, takich jak: bezprawność działania, zawinienie, szkodliwość społeczna – wyjaśnia dr Gniewomir Wycichowski-Kuchta z Uniwersytetu Warszawskiego.

Jakie sankcje grożą za działania odwetowe?

– Może to być albo grzywna z k.k., kary ograniczenia wolności, czyli zajęcie wynagrodzenia albo prace społeczne lub pozbawienie wolności do lat dwóch – wymienia Gniewomir Wycichowski-Kuchta. Przypomina jednocześnie, że kara może zostać zaostrzona, jeżeli działania odwetowe były prowadzone w sposób uporczywy, wtedy możliwe pozostaje tylko pozbawienie wolności do lat trzech.

Przepisy karne dotyczące sygnalistów – działają czy nie?

Mimo takich statystyk Ministerstwo Sprawiedliwości nie widzi obecnie potrzeby zaostrzania sankcji ani wprowadzania dodatkowych rozwiązań procesowych, które miałyby wzmocnić ochronę osób zgłaszających naruszenia prawa.

Co na to eksperci?

Gniewomir Wycichowski-Kuchta uważa, że statystyki są wyraźnym sygnałem, że warto przyjrzeć się zarówno praktyce organów ścigania, jak i przyjętemu modelowi sankcji.

– Przyczyn braku aktów oskarżenia w omawianym obszarze upatrywałbym w oparciu modelu ochrony sygnalisty na indywidualnej odpowiedzialności karnej osób fizycznych. Nie wystarczy wykazać, że w organizacji doszło do nieprawidłowości. Trzeba ustalić konkretną osobę, której można przypisać czyn, oraz udowodnić wszystkie przesłanki odpowiedzialności, w tym umyślność i winę. W rozbudowanych strukturach decyzje bywają rozproszone między zarząd, przełożonych, dział kadr i inne komórki. Osoba formalnie podpisująca wypowiedzenie nie musi być inicjatorem odwetu ani nawet wiedzieć o zgłoszeniu – ocenia ekspert.

Dodatkowo, jak wskazuje, decyzje biznesowe i kadrowe często podlegają ocenie, np. reorganizacja może być rzeczywista, ale może też służyć usunięciu sygnalisty.

– W postępowaniu karnym trzeba tę różnicę udowodnić – mówi.

Zdaniem eksperta drugim możliwym problemem jest przygotowanie instytucjonalne.

– Ochrona sygnalistów pozostaje stosunkowo nowym obszarem, wymagającym znajomości funkcjonowania organizacji i mechanizmów odwetu. Policja i prokuratura nie są organami wyspecjalizowanymi w tej dziedzinie. Obawiam się także ryzyka traktowania części zawiadomień przede wszystkim jako kolejnej odsłony konfliktu pracowniczego, który powinien rozstrzygnąć sąd pracy – mówi Gniewomir Wycichowski-Kuchta.

Łukasz Chruściel, radca prawny, partner w CSP Chruściel Szybak Polewka uważa z kolei, że tu ujawnia się jeden z poważniejszych problemów polskiego prawa karnego.

– Z jednej strony polski ustawodawca penalizuje coraz większą liczbę zachowań. Niemal każdej nowej ustawie towarzyszą przepisy karne. Z drugiej strony, o ile zakres kryminalizacji stale się rozszerza, o tyle praktyka ścigania wygląda zupełnie inaczej. Prokuratorzy masowo odmawiają wszczęcia postępowań albo je umarzają. Dotyczy to zwłaszcza przestępstw bardziej złożonych, których ocena wymaga pogłębionej analizy, a nie czynów tak oczywistych, jak zabójstwo czy kradzież – mówi.

Jak wskazuje, również przepisy karne ustawy o ochronie sygnalistów nie zostały sformułowane w sposób wolny od wątpliwości.

– Przede wszystkim naruszają one jedną z podstawowych zasad prawa karnego, zgodnie z którą obywatel powinien móc jednoznacznie ustalić, jakie zachowanie stanowi przestępstwo. W szczególności przepisy karne nie powinny posługiwać się pojęciami niedookreślonymi. Tymczasem ustawa penalizuje m.in. uniemożliwianie lub istotne utrudnianie dokonania zgłoszenia oraz podejmowanie działań odwetowych wobec sygnalisty – zauważa mec. Łukasz Chruściel.

Mecenas zwraca uwagę, że sam akt prawny wymienia aż 21 przykładów działań odwetowych, przy czym katalog ten ma charakter otwarty. Obejmuje on zarówno przypadki stosunkowo jednoznaczne, takie jak wypowiedzenie lub rozwiązanie stosunku pracy bez wypowiedzenia czy obniżenie wynagrodzenia, jak i sytuacje znacznie mniej oczywiste, np. wstrzymanie awansu albo przekazanie dotychczasowych obowiązków sygnalisty innemu pracownikowi.

– Z tego względu można przypuszczać, że prokurator, który ma ocenić, czy wstrzymanie awansu stanowiło działanie odwetowe, musi bardzo głęboko wejść w analizę stosunku pracy. W praktyce może to wymagać ustalenia, czy awans rzeczywiście należał się sygnaliście i czy jego brak był konsekwencją zgłoszenia. Tego rodzaju sprawy są skomplikowane dowodowo, co zapewne nie zachęca prokuratorów do kierowania aktów oskarżenia do sądu. Może to tłumaczyć tak dużą liczbę odmów wszczęcia postępowań i decyzji o umorzeniu – ocenia mec. Łukasz Chruściel.

Co do zmiany?

Gniewomir Wycichowski-Kuchta uważa, że warto rozważyć uzupełnienie obecnego modelu ochrony sygnalistów o sankcje kierowane bezpośrednio do organizacji.

– Administracyjne kary pieniężne mogą być sprawniejszym instrumentem egzekwowania obowiązków: wymierza je organ w decyzji podlegającej kontroli sądowej, bez konieczności oczekiwania na wyrok sądu karnego wobec konkretnej osoby. Pozwalają też mocniej skoncentrować się na naruszeniu obowiązków przez organizację – ocenia.

Ekspert zwraca uwagę, że w przypadku ustawy o sygnalistach wymagałoby to jednak rozstrzygnięcia, kto miałby takie sankcje stosować.

– Nie ustanowiono bowiem jednego organu nadzorującego całościowo przestrzeganie ustawy i wyposażonego w kompetencje do nakładania kar. Rzecznik praw obywatelskich pełni szczególną funkcję w systemie zgłoszeń zewnętrznych i wsparcia sygnalistów, ale nie jest organem karzącym. Powierzenie mu takiej roli oznaczałoby istotną zmianę charakteru jego działalności. Naturalnym kandydatem do części tych zadań mogłaby być Państwowa Inspekcja Pracy, jednak wymagałoby to zapewnienia jej odpowiednich zasobów oraz uwzględnienia, że ustawa chroni również osoby spoza stosunku pracy – mówi Gniewomir Wycichowski-Kuchta.

Innym kierunkiem, jak wskazuje, jest objęcie naruszeń ustawy z 28 października 2002 r. odpowiedzialnością podmiotów zbiorowych (t.j. DzU z 2024 r., poz. 1822).

– Obecnie przestępstwa z ustawy o ochronie sygnalistów nie znajdują się w katalogu czynów, za które można pociągnąć podmiot zbiorowy do odpowiedzialności na podstawie ustawy z 2002 r. Potrzebna byłaby zatem zmiana legislacyjna – mówi.

W jego ocenie samo rozszerzenie katalogu mogłoby jednak nie wystarczyć, ponieważ polski model co do zasady wymaga prejudykatu, czyli wcześniejszego orzeczenia dotyczącego czynu osoby fizycznej.

– Nie musi to być wyłącznie wyrok skazujący, ale uzależnienie odpowiedzialności organizacji od wcześniejszego rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy może istotnie ograniczać sprawność całego mechanizmu – mówi Gniewomir Wycichowski-Kuchta.

W tym kontekście zwraca uwagę na wyrok TSUE z 29 stycznia 2026 r. w sprawie C 291/24, Steiermärkische Bank und Sparkassen AG i in.

– Na gruncie przepisów o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy Trybunał zakwestionował uzależnianie odpowiedzialności osoby prawnej od uprzedniego pociągnięcia do odpowiedzialności konkretnej osoby fizycznej. Wskazał, że takie dodatkowe warunki mogą osłabiać skuteczność i odstraszający charakter sankcji. Orzeczenie dotyczyło austriackiego systemu sankcji administracyjnych, nie polskiej ustawy o sygnalistach, ale w mojej ocenie stanowi ważny punkt odniesienia dla dyskusji o reformie odpowiedzialności podmiotów zbiorowych – mówi Gniewomir Wycichowski-Kuchta.

Podobny problem dostrzega Komisja Europejska.

– W sprawozdaniu dotyczącym dyrektywy PIF, czyli dyrektywy 2017/1371 w sprawie zwalczania za pośrednictwem prawa karnego nadużyć na szkodę interesów finansowych Unii, wskazała, że uzależnienie odpowiedzialności osoby prawnej od prawomocnego skazania osoby fizycznej podważa skuteczność sankcji. Z kolei 11 marca 2026 r. skierowała do Polski uzasadnioną opinię dotyczącą nieprawidłowego wdrożenia tej dyrektywy, wskazując w publicznym komunikacie na utrzymujące się braki w zakresie odpowiedzialności osób prawnych – wyjaśnia.

Gniewomir Wycichowski-Kuchta uważa, że ewentualną rewizję ustawy o sygnalistach warto więc powiązać z pracami nad szerszą reformą odpowiedzialności podmiotów zbiorowych.

Skuteczność ochrony sygnalistów 

Jednocześnie ekspert nie mierzyłby ostatecznie skuteczności ustawy wyłącznie liczbą aktów oskarżenia.

– Dla sygnalisty najważniejsze jest szybkie zatrzymanie odwetu i uzyskanie realnej ochrony. Ustawa przewiduje korzystny rozkład ciężaru dowodu oraz roszczenia odszkodowawcze. Chociaż praktyczna wartość tych instrumentów faktycznie zależy od dostępności i sprawności postępowania – podsumowuje.

Jak przyznaje mec. Łukasz Chruściel, na podstawie samych statystyk nie sposób ocenić skuteczności ochrony sygnalistów.

– Konieczne byłoby przeanalizowanie każdej z takich spraw i ustalenie, czy rzeczywiście brak było znamion czynu zabronionego, a umorzenie lub odmowa wszczęcia były zasadne, czy też organy ścigania nie były zainteresowane prowadzeniem bardziej wymagającego postępowania – mówi.

W dobrze funkcjonującym państwie prawa należałoby zakładać, że decyzje prokuratorów są w zdecydowanej większości trafne, ponieważ reprezentują oni interes publiczny.

– Obawiam się jednak, że niekiedy górę może brać oportunizm procesowy. Jeżeli tak jest, oznaczałoby to, że część działań odwetowych wobec sygnalistów pozostaje bez należnej reakcji karnej – dodaje.