Arkadiusz Turczyn: Zmienia się podejście do domniemania konstytucyjności

Poglądy odnoszące się do domniemania konstytucyjności aktu prawnego, a także obalenia domniemania konstytucyjności aktu prawnego ulegają pewnym modyfikacjom (podobnie zresztą jak zasada racjonalności ustawodawcy). Nie jest jednak celem niniejszego opracowania wysnuwanie wizji co do tego, jak w praktyce będziemy lub powinniśmy postrzegać domniemanie konstytucyjności aktu prawnego, zwłaszcza że nie jest do przewidzenia, czy obecny system prawny zmienia się w kierunku systemu precedensowego czy „półprecedensowego", czy przyjmujemy wykładnię, która na pierwszym planie stawia zasadę efektywności prawa, czy może zakładamy, że w ogóle zmiany w tym zakresie nie zachodzą. Niezależnie od tego którą z tych dróg lub postaw przyjmiemy, i tak będziemy musieli odnosić się co najmniej do źródła, którym jest Konstytucja RP będąca najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP), a także uwzględniać to, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Warto zobrazować podejścia judykatury do omawianego domniemania, które wielokrotnie było przedmiotem orzecznictwa.

Czytaj także:

Mariusz Muszyński: Nadrzędność konstytucji nad prawem UE

Kompetencje Trybunału

Zdaniem Sądu Apelacyjnego w Warszawie zainicjowanie ustawy przez właściwych ministrów leży w zakresie ich kompetencji i obowiązków, ale nie da się pominąć faktu, że uchwala ją władza ustawodawcza, a w zakresie zgodności ustaw z Konstytucją RP orzeka Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 188 Konstytucji RP. Jest to jedyny powołany do tego organ i podważanie domniemania zgodności ustawy z Konstytucją RP nie leży w kompetencjach sądów powszechnych. Sąd powszechny zgodnie z tym domniemaniem obowiązany jest stosować przepis tak długo, jak długo ustawie przysługuje moc obowiązująca (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Przed sądem powszechnym kwestia nielegalności aktu normatywnego może być wykazana jedynie stosownym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego i to strona dochodząca odszkodowania musi wykazać istnienie takiego wyroku, co umożliwia jej instytucja skargi konstytucyjnej (art. 79 ust. 1 Konstytucji RP, wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 10 października 2002 r., sygn. I ACa 940/02). Wyrok ten został uchylony wyrokiem Sądu Najwyższego z 24 września 2003 r., (sygn. I CK 143/03), który wprawdzie nie zakwestionował wprost tego domniemania, ale odnosząc się do zaniechania legislacyjnego, wskazał, że potraktowanie wymienionego zaniechania legislacyjnego jako czynu niedozwolonego Sejmu, będącego zasadniczym organem stanowienia prawa w formie ustawy, nie jest naruszeniem przez Sąd Najwyższy konstytucyjnej zasady podziału i równowagi władz, w tym niezależności władzy ustawodawczej od władzy sądowniczej (art. 10 Konstytucji RP), ponieważ sąd ten i sądy powszechne orzekają o skutkach (odszkodowawczych) wymienionej wadliwej legislacji w odniesieniu do zindywidualizowanego podmiotu, który się jej podporządkował, a to wchodzi w zakres stosowania prawa, powierzonego organom wymiaru sprawiedliwości (art. 173 i 175 ust. 1 Konstytucji RP). Ponadto dostrzeżono, że również w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE przyjęta jest zasada odpowiedzialności odszkodowawczej państwa za bezprawne zaniechanie legislacyjne.

W innym z orzeczeń, odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, w tym w szczególności do wyroku pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego z 31 stycznia 2001 r. (sygn. P 4/99), uznano, że w żadnym przypadku podstawą odmowy zastosowania przez sąd przepisów ustawowych nie może być zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji RP. Bezpośredniość stosowania Konstytucji RP nie oznacza kompetencji do kontroli konstytucyjności obowiązującego ustawodawstwa przez sądy i inne organy powołane do stosowania prawa. Tryb tej kontroli został wyraźnie i jednoznacznie ukształtowany przez samą Konstytucję RP. Artykuł 188 Konstytucji RP zastrzega orzekanie w tych sprawach do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, a domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją RP może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, zaś związanie sędziego ustawą, przewidziane w art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje moc obowiązująca (wyrok SN z 30 października 2002 r., sygn. V CKN 1456/00, z powołaniem się na wyrok SN z 25 sierpnia 1994 r., sygn. I PRN 53/94).

Mimo że utrata mocy obowiązującej norm uznanych za niekonstytucyjne (derogacja, zmiana prawa w zakresie obowiązywania) następuje z datą ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw, to już sam fakt ogłoszenia wyroku przez Trybunał, po przeprowadzeniu postępowania kontrolnego, nie jest pozbawiony prawnego znaczenia dla postępowań toczących się przed organami administracyjnymi lub sądami na tle przepisów dotkniętych niekonstytucyjnością. Już z momentem publicznego ogłoszenia wyroku (co jest zawsze wcześniejsze niż moment derogacji niekonstytucyjnego przepisu przez promulgację wyroku) następuje uchylenie domniemania konstytucyjności kontrolowanego przepisu. To powoduje, że organy stosujące przepisy uznane za niekonstytucyjne albo w okresie odroczenia wejścia w życie wyroku Trybunału (odroczenia derogacji przepisu w wyroku Trybunału), albo z uwagi na zasady intertemporalne, albo np. z uwagi na posiłkowanie się zasadą tempus regit actum (co jest charakterystyczne dla sądów administracyjnych), powinny uwzględniać fakt, że chodzi o przepisy pozbawione domniemania konstytucyjności (wyrok TK z 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07, zob. też np. wyrok WSA w Rzeszowie z 10 czerwca 2009 r., sygn. II SA/Rz 146/09, wyrok WSA we Wrocławiu z 25 listopada 2009 r., sygn. IV SA/Wr 455/09). Również Zgromadzenie Ogóle Sędziów Sądu Najwyższego uchwaliło, że zgodnie z art. 190 ust. 2 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego podlegają niezwłocznemu opublikowaniu, a nieopublikowany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzający niezgodność z Konstytucją RP określonego przepisu uchyla domniemanie jego zgodności z Konstytucją RP z chwilą ogłoszenia wyroku przez Trybunał Konstytucyjny w toku postępowania (uchwała Zgromadzenie Ogólnego Sędziów SN z 26 kwietnia 2016 r.).

Naczelny Sąd Administracyjny ocenił w jednym z orzeczeń, że niedopuszczalne jest domaganie się od sądu administracyjnego, aby ten pominął korzystające z domniemania konstytucyjności regulacje prawne o randze ustawowej i przyjął za podstawę rozstrzygnięcia przepisy Konstytucji RP, kierując się wyrażoną w jej art. 8 zasadą nadrzędności ustawy zasadniczej i jej bezpośredniego stosowania. Sąd nie może, wkraczając w sferę zastrzeżonych dla ustawodawcy uprawnień, kształtować sytuacji prawnej podatnika, wyłącznie w oparciu o zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), postępując wbrew jednoznacznym i niebudzącym wątpliwości rozwiązaniom prawnym przyjętym w ustawie (wyrok NSA z 26 września 2007 r., sygn. II FSK 1013/06).

Odmowa zastosowania

Sąd ten w innym z rozstrzygnięć przyjął, iż sąd przed orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności rozporządzenia ma uprawnienie do odmowy zastosowania aktu podustawowego, nie powodując jego trwałej eliminacji z porządku prawnego, a jedynie nieskuteczność aktu inter partes (ad casu); tym bardziej to uprawnienie przekształca się w obowiązek w momencie trwałego obalenia przez Trybunał Konstytucyjny domniemania konstytucyjności takiego aktu (wyrok NSA z 21 maja 2009 r., sygn. II OSK 179/09, zob. też wyroki NSA z 21 maja 2009 r., sygn. II OSK 187/09, z 26 maja 2009 r., sygn. II OSK 290/09).

W orzecznictwie stwierdzono także, że skutkiem utraty domniemania konstytucyjności ustawy w konsekwencji wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku stwierdzającego niezgodność jej przepisu z Konstytucją RP jest obowiązek zapewnienia przez sądy orzekające w sprawach, w których przepis ten ma zastosowanie, stanu zgodnego z Konstytucją RP wynikającego z wyroku Trybunału (wyrok SN z 18 maja 2010 r., sygn. III UK 2/10, zob. też postanowienie SN z 3 października 2013 r., sygn. II UK 227/13).

Nakaz interpretacji

Podniesiono również, że normy prawne należy interpretować zgodnie z Konstytucją RP; domniemanie, czy założenie zgodności normy z Konstytucją RP oraz nakaz interpretacji norm zgodnie z ustawą zasadniczą stanowią podstawowe dyrektywy wykładni prawa (wyrok WSA w Gdańsku z 9 listopada 2010 r., sygn. I SA/Gd 625/10).

W kolejnych orzeczeniach zauważano, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niekonstytucyjność przepisu, z jednoczesnym odroczeniem utraty mocy obowiązującej, nie obliguje sądu automatycznie ani do dalszego stosowania zakwestionowanego przepisu, ani do odmowy stosowania takiego przepisu z uwagi na obalenie domniemania jego konstytucyjności. W każdym przypadku należy rozważyć rodzaj naruszenia standardu konstytucyjnego, znaczenie przepisu dla funkcjonowania danej instytucji prawnej, powody odroczenia utraty mocy obowiązującej itp. W procesie stosowania prawa, na gruncie okoliczności konkretnej sprawy, sąd orzekający ma możliwość zastosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu. Ta sama reguła dotyczy zastosowania lub odmowy zastosowania innej jednostki redakcyjnej danego aktu prawnego, jeżeli jest oczywiste, że zawarta w niej norma prawna jest z identycznych względów niekonstytucyjna, lecz Trybunał Konstytucyjny orzekał w ramach zakreślonych pytaniem prawnym (wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z 17 września 2013 r., sygn. III AUa 1645/12).