Co robić, gdy jest dobrze? Inwestycje państwa w czasach koniunktury

Rzadko się zdarza, aby aneks do ważnej publikacji budził większe zainteresowanie niż ona sama. Pięć lat temu przytrafiło się to Międzynarodowemu Funduszowi Walutowemu. Krótka notka na dalekiej stronie opublikowanego jesienią 2012 r. flagowego raportu tej waszyngtońskiej instytucji ma szansę zapisać się w historii ekonomii, podczas gdy prognozy dotyczące stanu światowej gospodarki, stanowiące jego zasadniczą treść, żyły w mediach zaledwie kilka dni. Notka dotyczyła bowiem kwestii, która od dekad budziła spory wśród ekonomistów: jak na koniunkturę wpływa polityka fiskalna? Stąd już tylko krok do dyskusji na temat roli państwa w gospodarce.

Kontrowersja dotyczyła dwóch powiązanych ze sobą pytań dotyczących stosowania polityki fiskalnej. Czy zwiększając wydatki publiczne, zwłaszcza inwestycyjne, można wyciągnąć gospodarkę z zapaści? Czy tnąc te wydatki lub podwyższając podatki, aby poprawić stan finansów publicznych, nieuchronnie się gospodarce szkodzi? Odpowiedź na nie można sprowadzić do określenia wartości tzw. mnożnika fiskalnego, czyli stopnia reakcji gospodarki na wspomniane działania. Koncepcję tę sformalizował w latach 30. XX w. Richard Kahn, uczeń Johna Maynarda Keynesa – ekonomisty najbardziej kojarzonego z teorią, wedle której rządy powinny zwiększać wydatki w okresach dekoniunktury. Spór o wielkość mnożnika toczy się od tego czasu ze zmiennym natężeniem, zaostrzając się w „chudych latach" i przygasając w „tłustych". Zgodnie z tym cyklem, po kryzysie finansowym z lat 2007–2009, który wywołał pierwszą od II wojny światowej globalną recesję, co z kolei doprowadziło do kryzysu fiskalnego w strefie euro, mnożnik znów znalazł się w centrum uwagi ekonomistów.

Wydatki państwa a wzrost gospodarczy

We wspomnianym aneksie Olivier Blanchard, wówczas główny ekonomista MFW, i kilku innych badaczy z tej instytucji przyznali, że mnożnik jest prawdopodobnie wyższy, niż zakładali w poprzednich latach. Te wcześniejsze, zaniżone szacunki rzutowały na prognozy Funduszu i jego rekomendacje, m.in. dla pogrążonych w kryzysie krajów z południa strefy euro. Blanchard i spółka oceniali, że w 28 przeanalizowanych przez nich krajach, głównie wysoko rozwiniętych, wskaźnik ten wynosił w poprzednich kilku latach od 0,9 do 1,7, a nie jak dotychczas powszechnie sądzili ekonomiści ok. 0,5. To fundamentalna różnica. Przy mnożniku fiskalnym na poziomie 0,5 obniżenie wydatków publicznych o równowartość 1 proc. produktu krajowego brutto (lub ekwiwalentna podwyżka podatków) poskutkowałoby spadkiem tego produktu tylko o 0,5 proc. To zaś byłby dowód na to, że część wydatków rządu była nieproduktywna. Przy mnożniku fiskalnym na poziomie 1,5 zaostrzenie polityki fiskalnej o równowartość 1 proc. PKB prowadziłoby jednak do spadku PKB o 1,5 proc. A w takich warunkach próby naprawiania finansów publicznych mogą mieć skutek przeciwny do zamierzonego: obniżanie deficytu może zwiększać go w relacji do zniżkującego jeszcze szybciej PKB.

Blanchard, „etatowy" pretendent do Nagrody Nobla w dziedzinie ekonomii, apelował, aby z tych nowych wyliczeń nie wyciągać pochopnych wniosków, bo mnożnik fiskalny nie jest niezmienny w czasie i przestrzeni niczym stałe fizyczne. Na próżno. Raport MFW zaczął być wykorzystywany w debacie publicznej, na przykład jako argument, aby złagodzić warunki pomocy międzynarodowej dla Grecji, chwiejącej się jakoby pod ciężarem zbyt restrykcyjnej polityki fiskalnej. Krytycy waszyngtońskiej instytucji, a tych nie brakuje nawet wśród prominentnych ekonomistów (dość wspomnieć noblistę Josepha Stiglitza, którego wydana w 2002 r. „Globalizacja" to w zasadzie akt oskarżenia MFW), uznali publikację za przełom. Oto waszyngtońska instytucja wyrzekła się swojej wiary, którą podobno był neoliberalizm, i nawróciła się na keynesizm, dając autorom polityki gospodarczej zielone światło do walki z kryzysem.

To konstatacja nieco na wyrost. W czasie globalnej recesji nikt nie czekał aż MFW zawyrokuje, czy łagodzenie polityki fiskalnej ma sens. Większość rządów bez wahania sięgnęła po to narzędzie stabilizowania koniunktury, głównie podnosząc wydatki, kosztem zwiększania długu. Nie inaczej było w Polsce: deficyt sektora finansów publicznych skoczył z 1,6 proc. PKB w 2008 r. do niemal 8 proc. PKB w 2010 r. I nie był to efekt załamania wpływów do budżetu w związku ze spowolnieniem gospodarczym (bo te rosły, choć wolniej, niż w poprzednich latach), ale skokowego wzrostu wydatków. Tak samo postępowały rządy USA, Japonii oraz państw strefy euro i Wielkiej Brytanii, nie zważając na obowiązujące w UE limity deficytu. Barwy polityczne były bez znaczenia: stymulacyjną politykę fiskalną uprawiali socjaliści i liberałowie. Krótko mówiąc, nawet jeśli MFW był rzeczywiście apostołem neoliberalizmu – można bowiem mieć wątpliwości, czy neoliberalizm jako spójny zbiór zaleceń dla autorów polityki gospodarczej kiedykolwiek istniał poza wyobraźnią jego przeciwników – to grono praktyków tego wyznania było bardzo wąskie.

Kto się zadłuży bardziej

Konkluzje Blancharda i innych badaczy z MFW mimo to były symptomatyczne. Pokazały, że także wśród ekonomistów wyłonił się konsensus co do roli polityki fiskalnej w „chudych latach". Złożyło się na to kilka czynników. Osłabieniu dawnych kontrowersji sprzyjała m.in. wątpliwa skuteczność polityki pieniężnej, czyli podnoszenia lub obniżania stóp procentowych. Choć na świecie spadły one do rekordowo niskich poziomów, a główne banki centralne sięgnęły dodatkowo po niekonwencjonalne narzędzia pobudzania wzrostu gospodarczego, odżywał on po kryzysie z lat 2007–2009 wyjątkowo niemrawo. Stąd sami przedstawiciele banków centralnych w ostatnich latach wielokrotnie apelowali do rządów, aby bardziej angażowały się w reanimowanie gospodarek. Jak? Oczywiście zwiększając wydatki, choć przebąkiwano również o konieczności „reform strukturalnych". Wydaje się to logiczne.

Podstawowym ogniwem, które łączy politykę pieniężną z gospodarką, jest koszt kredytu. Gdy ten maleje, popyt na kredyt powinien rosnąć, a wraz z nim rośnie popyt inwestycyjny i konsumpcyjny, pobudzając produkcję. Skoro jednak źródłem kryzysu było nadmierne zadłużenie sektora prywatnego w USA, Wielkiej Brytanii i wielu państwach strefy euro, to trudno oczekiwać, aby konsumenci i przedsiębiorcy zaczęli ochoczo zadłużać się ponownie. Wydaje się więc, że mogą to robić tylko rządy. – Co do zasady inwestycje prywatne są bardziej efektywne, niż inwestycje publiczne. Ale na świecie spółki mają duże zapasy gotówki, której nie inwestują. W efekcie wzrost produktywności jest niemrawy. Można liczyć na to, że inwestycje publiczne uruchomią efekty mnożnikowe, rozruszają inwestycje prywatne – tłumaczy „Plusowi Minusowi" Rafał Benecki, główny ekonomista ING Banku Śląskiego.

Autopromocja

ORZEŁ INNOWACJI

Ogłoszenie wyników konkursu już 28 września

Dowiedz się więcej

Dług, problem przyszłości

Przeciwnicy keynesizmu tradycyjnie oponowali, że ekspansywna polityka fiskalna ma poważne ograniczenia. Zwykle skutkuje narastaniem długu publicznego, którego spłata będzie wymagała w przyszłości podwyżki podatków. Konsumenci i przedsiębiorcy, mając tego świadomość, ograniczą więc wydatki proporcjonalnie do ich wzrostu w sektorze publicznym (tę hipotezę określa się mianem równoważności ricardiańskiej) i cały plan pobudzenia gospodarki weźmie w łeb. Dziś ten argument nie brzmi zbyt przekonująco. Wskutek niekonwencjonalnej polityki pieniężnej, polegającej m.in. na kupowaniu przez banki centralne obligacji skarbowych, rządy mogą się zadłużać rekordowo tanio, a te o najwyższej wiarygodności kredytowej praktycznie za darmo.

„Rząd, który emituje obligacje oprocentowane na niewiele ponad zero procent, i przychody z tych emisji przeznacza na projekty inwestycyjne, których stopa zwrotu jest dodatnia, pobudza rozwój gospodarki i czyni spłatę długu w przyszłości łatwiejszą. Mówiąc inaczej, liczy się nie dług publiczny brutto, tylko netto. Emisja długu, która umożliwia inwestycję w aktywa o stopie zwrotu wyższej, niż jego oprocentowanie, zmniejszy w przyszłości dług netto" – pisał niespełna dwa lata temu na swoim blogu znany europejski ekonomista Paul de Grauwe, profesor w Londyńskiej Szkole Ekonomii. A gdy zdamy sobie sprawę, że w większości gospodarek rządy mają monopol na niektóre inwestycje, np. infrastrukturalne, doprawdy trudno znaleźć argument, aby tego rodzaju wydatków nie kumulować w czasie słabszej koniunktury.

Ortodoksyjni ekonomiści, opowiadający się za dyscypliną fiskalną, zostali zepchnięci na margines i okrzyknięci mianem dogmatyków. Nie bez winy był zaliczany do tego obozu duet Carmen Reinhart i Kenneth Rogoff. W 2010 r. w głośnym artykule „Wzrost w czasach zadłużenia" ekonomistka z Uniwersytetu w Maryland oraz były główny ekonomista MFW ostrzegali, że gdy dług publiczny kraju przekracza krytyczny próg, tempo jego rozwoju gospodarczego wyraźnie spada. Na podstawie danych z 44 gospodarek z niemal 200 lat ten próg ustalili na 90 proc. PKB. Wyniki badań Reinhart i Rogoffa – dziś wykładowców na Uniwersytecie Harvarda – sugerowały, że w wielu państwach Zachodu rządy powinny przystąpić do zaostrzenia polityki fiskalnej, poluzowanej w czasie kryzysu. Niespełna trzy lata później trzech ekonomistów z Uniwersytetu w Massachusetts odkryło w artykule harwardzkiego duetu szkolne wręcz błędy obliczeniowe. Wytknęli im też selektywne podejście do danych. Reinhart i Rogoff przyznali, że zarzuty są częściowo trafione i dokonali ponownych obliczeń. Nie zmieniło to zasadniczo ich pierwotnych ustaleń, ale to nie miało już znaczenia. Wrażenie, że „neoliberałowie" muszą uciekać się do manipulacji danymi, aby forsować swoje koncepcje, pozostało. – Następnym razem, gdy jakiś polityk stwierdzi, że rząd musi ciąć wydatki, bo poważni ekonomiści twierdzą, że dług to coś strasznego, słuchacze parskną śmiechem. Powinni byli tak reagować już dawno, ale odtąd będzie to społecznie akceptowalne – triumfował Paul Krugman z Uniwersytetu Princeton, laureat ekonomicznego Nobla, który należy do najbardziej prominentnych zwolenników aktywnej polityki gospodarczej.

Wydatki motorem rozwoju?

Choć od kryzysu finansowego minęła niemal dekada, a światowa gospodarka wróciła do formy, prominentni ekonomiści wciąż zalecają niektórym rządom, aby zwiększyły wydatki inwestycyjne. W USA oprócz Krugmana konsekwentnie apeluje o to Lawrence Summers, profesor ekonomii na Harvardzie, a w przeszłości m.in. główny ekonomista Banku Światowego, sekretarz skarbu USA w administracji Clintona oraz doradca ekonomiczny Baracka Obamy. W Europie do popuszczenia pasa regularnie nawoływany jest rząd w Berlinie. Reprymendy słyszał m.in. od MFW, ale także od wspomnianego już Stiglitza.

Biorąc pod uwagę taki klimat intelektualny we współczesnej ekonomii, mogłoby się wydawać, że uznaniem przedstawicieli tej nauki cieszył będzie się Donald Trump. Urzędujący od stycznia prezydent USA wygraną w ubiegłorocznych wyborach zawdzięcza m.in. zapewnieniom, że „przywróci Ameryce wielkość". Jak? Oczywiście zdecydowanie zwiększając nakłady inwestycyjne, szczególnie infrastrukturalne. W tym kontekście padały nawet kwoty rzędu 1 bln dol. (to równowartość mniej więcej 5 proc. amerykańskiego PKB).

Podobnie, z zachowaniem proporcji, myśli rząd Prawa i Sprawiedliwości, który powołał już do życia państwowy fundusz inwestycyjny – Polski Fundusz Rozwoju – a niedawno zapowiedział gigantyczną inwestycję infrastrukturalną: budowę Centralnego Portu Komunikacyjnego. Jego koszt oceniany jest na ponad 30 mld zł (prawie 2 proc. PKB Polski). Do tego mamy program Rodzina 500+, który wicepremier i minister rozwoju Mateusz Morawiecki także zalicza do inwestycji: w kapitał ludzki. I nawet slogany PiS w rodzaju „podnoszenia Polski z kolan" brzmią trumpowsko.

A jednak zarówno Trump, jak i Morawiecki, na ekonomicznych salonach są częściej krytykowani, niż chwaleni. Nie jest to dowód na rozdwojenie jaźni ekonomistów. Podczas gdy pytanie o rolę sektora publicznego w dobie kryzysu doczekało się szeroko akceptowanej przez ekspertów w tej dziedzinie odpowiedzi, jego rola w okresie prosperity jest wciąż przedmiotem kontrowersji. A zarówno gospodarka Polski, jak i USA, są w dobrej kondycji, o czym świadczy najniższe od kilkunastu lat bezrobocie w obu krajach.

– To, że mieliśmy do czynienia z kryzysem finansowym, w następstwie którego polityka pieniężna i fiskalna zostały mocno poluzowane, nie oznacza, że prawa ekonomii dotyczące ingerencji rządu w gospodarkę przestały nagle obowiązywać – tłumaczy „Plusowi Minusowi" Christopher Hartwell, prezes Centrum Analiz Społeczno-Ekonomicznych. Jedno z tych praw głosi, że prywatne inwestycje są co do zasady bardziej efektywne niż publiczne.

– Historia pokazuje, że rządom nie idzie najlepiej określanie, jakie inwestycje są w ogóle potrzebne. Proszę spojrzeć na Kalifornię, gdzie wydano miliardy dolarów na bezużyteczną infrastrukturę kolejową. A jednocześnie z jakiegoś powodu rząd USA nie inwestował w infrastrukturę technologiczną na południe od San Francisco albo na przecięciu dróg nr 95 i 128 w Bostonie. Tymczasem Dolina Krzemowa i ten obszar Bostonu to wylęgarnie innowacji. Po prostu rządy nie mają wystarczającej wiedzy, czego potrzebuje biznes, nie potrafią wyczuć trendów, choćby dlatego, że nie korespondują one z cyklem wyborczym – dodaje.

O tym, że inwestycje publiczne często kończą jako kosztowne pomniki chorych ambicji polityków, przestrzegają krytycy koncepcji CPK. Przykładów nie trzeba szukać daleko. Świecące pustkami lotnisko, przedmiot licznych memów, powstało w Radomiu. Problem w tym, że rząd PiS tego rodzaju zarzuty może zignorować, uznając je za kolejny przejaw malkontenctwa opozycji. Tak samo zresztą krytykę zbywa Trump. To sprawia, że racjonalne argumenty przeciwko zwiększaniu inwestycji publicznych zginą w politycznym zamieszaniu. Niższa efektywność publicznych inwestycji to właśnie rezultat tego, że w przeciwieństwie do inwestycji prywatnych nie opierają się one tylko na rachunku ekonomicznym.

– Przeciwko inwestycjom publicznym przemawia też to, że mogą one wypierać inwestycje prywatne. Pieniądze, które wydaje rząd, muszą skądś pochodzić. A pochodzą z podatków. Każda złotówka, którą wyda rząd, to złotówka mniej wydana przez firmę – przypomina kolejny klasyczny argument za ograniczonym udziałem państwa Hartwell. Przez etatystów jest on dziś powszechnie obśmiewany, bo wydaje się, że na świecie kapitału dziś nie brakuje. Brakuje raczej chętnych do jego wykorzystania. Tak jest też w Polsce, gdzie banki mają dużą nadpłynność, ich klienci chętniej lokują pieniądze, niż zaciągają kredyty. Niewykluczone natomiast, że wzrost inwestycji publicznych pozbawi sektor prywatny nie tyle kapitału, ile rąk do pracy. Starzenie się ludności Polski sprawia, że już dziś przedsiębiorcy wymieniają kłopoty z rekrutacją jako jedną z najważniejszych barier ich rozwoju. Ogromne projekty infrastrukturalne realizowane przez rząd ten problem nasilą.

Dylematy rządzących

Licznych dowodów na to, że w kwestii właściwiej polityki fiskalnej w okresach prosperity, ekonomiści są mocno podzieleni, dostarczyła debata, zorganizowana na początku roku przez amerykański think tank Brookings Institution. Wspomniany już Summers – krytyczny wobec Trumpa, ale głównie z powodu jego propozycji podatkowych – argumentował, że niskie stopy procentowe Waszyngton powinien wykorzystać do modernizacji przestarzałej infrastruktury drogowej, ale też np. do renowacji szkół.

– Pozostawianie tego przyszłym pokoleniom to nic innego, jak obciążanie ich długiem – zauważył. Kolega Summersa z Harvardu Edward Glaeser oponował jednak, że inwestycje infrastrukturalne są potrzebne w prężnych metropoliach, takich jak Nowy Jork i San Francisco, a nie np. w wyludniającym się Detroit i podupadłych regionach górniczych Wirginii Zachodniej. To stawia Waszyngton w obliczu poważnego dylematu. Jeśli inwestycje publiczne miałyby być odpowiedzią na potrzeby gospodarki, to wymagałyby skierowania federalnych funduszy do zamożnych i dobrze prosperujących stanów. To byłoby jednak tożsame z potęgowaniem nierówności, które rząd powinien raczej łagodzić.

Byłoby też, nawiasem mówiąc, sprzeczne z ideami Keynesa. W świetle jego teorii polityka fiskalna powinna być antycykliczna: jej luzowaniu w okresie dekoniunktury powinno towarzyszyć jej zacieśnienie w okresie prosperity. To pozwoliłoby doprowadzić finanse publiczne do stanu umożliwiającego ich ponowne wykorzystanie w „chudych latach". Ani w USA, ani w Polsce, ani w większości państw eurolandu druga część tej recepty nie jest realizowana. Paradoksalnie, to może być efekt powszechnej aprobaty ekonomistów dla części pierwszej – zwiększania wydatków państwa w trudnych czasach. Politycy mogą to odbierać jako przyzwolenie na ekspansywną politykę fiskalną nie tylko w wyjątkowych okolicznościach.