Unia Europejska stoi wetem. Dlaczego Polsce ono nie przystoi?

Mój drogi Couve, nie będziemy przecież ulegali tym federalistycznym chimerom!" – głos generała De Gaulle'a jest stanowczy, nie znosi sprzeciwu. O drugiej nad ranem 1 lipca 1965 r. Maurice Couve de Murville, minister spraw zagranicznych Francji, ogłasza więc swoim kolegom z Włoch, Niemiec, Belgii, Holandii i Luksemburga, że dłużej nie będzie uczestniczył w pracach ówczesnej EWG. I opuszcza salę obrad. Razem z nim do Paryża wracają ministrowie finansów Valéry Giscard d'Estaing i rolnictwa Edgard Pisani. Przez siedem miesięcy krzesło przedstawicieli Francji pozostanie puste, a prace Wspólnoty sparaliżowane. Dopóki Paryż nie postawi na swoim.

Ostatni bezpośredni świadek tych wydarzeń – 94-letni Giscard d'Estaing – zmarł zaledwie kilka dni temu, do końca pozostając aktywnym, jeśli nie we francuskiej polityce, to z pewnością w kulturze. A weto generała po 55 latach wciąż odciska swoje piętno na Brukseli, jest wręcz jednym z najważniejszych wyznaczników rozwoju Unii.

Tamten kryzys udało się przezwyciężyć poprzez tzw. kompromis luksemburski, zasadę, zgodnie z którą żaden kraj w kluczowej dla siebie sprawie nie może zostać przegłosowany przez inne, nawet jeśli unijne procedury na to pozwalają. Przez kolejne dekady o tym, że sprzeniewierzenie się tej zasadzie prowadzi na manowce, przekonało się wielu europejskich przywódców. Jednym z nich była kanclerz Merkel, która 22 marca 2015 r. próbowała kwalifikowaną większością głosów narzucić wbrew stanowisku Węgier, Słowacji, Rumunii i Czech system obowiązkowej relokacji uchodźców.

– Wkrótce przekonamy się, że król jest nagi – powiedział tego dnia po przegranym dla siebie głosowaniu szef czeskiej dyplomacji Milan Chovanec. A i sama kanclerz po chwili spóźnionej refleksji miała przyznać swoim współpracownikom, że to pyrrusowe zwycięstwo. I rzeczywiście, pięć lat później umowa nadal nie weszła w życie, i to nie tylko we wspomnianych czterech krajach, ale i w większości pozostałych.

Mądrzejszy o to doświadczenie ówczesny premier Belgii, a dziś przewodniczący Rady Europejskiej Charles Michel przyjął bardziej wstrzemięźliwą postawę, gdy po bolesnym ciosie, jakim było zwycięskie referendum w sprawie brexitu, Unia próbowała zebrać się w sobie i wyznaczyć plan na przyszłość. – Mam wrażenie, że mieliśmy większe wyczucie naszych wzajemnych interesów, zrozumieliśmy, że nie możemy nikomu narzucić czegoś, co będzie nie do obrony w parlamencie danego kraju – mówił po nadzwyczajnym szczycie w Bratysławie 16 września 2016 r. przywódca kraju powszechnie uważanego za najbardziej euroentuzjastyczny ze wszystkich. I faktycznie, powstrzymano się wówczas od nakreślenia federalistycznej wizji Europy, ograniczając się do dużo mniej ambitnych modyfikacji. Do dziś tego kompromisu nikt nie podważa.

Echo weta generała zabrzmiało też bardzo niedawno, po spotkaniu 26 listopada Viktora Orbána z Mateuszem Morawieckim. Obaj przywódcy mimo pandemii postanowili osobiście uzgodnić strategię dalszego blokowania unijnego budżetu, dopóki jego wypłata będzie powiązana z nie do końca jasnym przestrzeganiem reguł praworządności. To wtedy polski premier otwarcie odwołał się do gaullistowskiej wizji „Europy ojczyzn", aby nikt nie miał wątpliwości, że w tym starciu Polska broni kluczowej dla siebie sprawy (jak to ujęto w kompromisie luksemburskim), a nie jakby chciało wielu kruszy kopie o technikalia.

Niemcy chcą się rozpłynąć w EWG

W 1965 r. spór także zdawał się zaczynać od spraw proceduralnych. W planie finansowania Wspólnej Polityki Rolnej (CAP) ówczesny przewodniczący Komisji Europejskiej Walter Hallstein zaproponował ustanowienie własnych, niezależnych od składek krajów członkowskich, dochodów ówczesnej EWG. Propozycja padła bez konsultacji z Paryżem i innymi stolicami. Zbiegła się też z przejściem do trzeciej fazy budowy Wspólnego Rynku, kiedy znaczna część decyzji miała być podejmowana kwalifikowaną większością głosów, a nie jak do tej pory jednomyślnie.

Dla De Gaulle'a to było nie do zaakceptowania. Obawiał się, że Hallstein, niemiecki dyplomata, który w stopniu porucznika brał udział w okupacji Francji w czasie ostatniej wojny, będzie dążył do demontażu CAP, uważanej za kompensację, jaką uzyskali Francuzi za otwarcie swojego rynku towarów przemysłowych dla potężnych producentów zza Renu.

Ale w tym sporze, jak i wiele razy później w historii integracji, chodziło tak naprawdę o coś znacznie ważniejszego: wyznaczenie granicy między kompetencjami europejskiej centrali a tymi, które przynależą do państw narodowych. Określenie, czy zjednoczona Europa ma iść w kierunku federacji, czy będzie raczej dobrowolnym związkiem suwerennych państw – „Europą ojczyzn".

W ramach „szóstki", do której ograniczyła się ówczesna EWG, podział był jasny. Pokonane w wojnie i skompromitowane Niemcy chciały jak najszybciej zapomnieć o swoich narodowych ambicjach, rozpłynąć się w europejskiej wspólnocie chronionej amerykańskim parasolem. Przed taką wizją nie opierały się też zbytnio malutkie kraje Beneluksu i zanurzone w permanentnej niemocy Włochy. Ale z pewnością nie Francja, którą De Gaulle mistrzowskim zagraniem zdołał włączyć do grona czterech zwycięskich mocarstw i chciał przekształcić w prawdziwe mocarstwo z bronią jądrową i stałym miejscem w Radzie Bezpieczeństwa. Dla generała to Bruksela miała służyć projekcji francuskiej potęgi na świecie, a nie Francja podporządkować się woli eurokratów.

W tamtych realiach los Hallsteina z góry był przesądzony: musiał przegrać. Francja była zdecydowanie najważniejszym krajem EWG, bez niej funkcjonowanie Wspólnoty nie było możliwe. Dlatego choć teoretycznie pozostałe pięć krajów mogło narzucić Paryżowi własne rozwiązania w wielu obszarach formalnie wolnych od prawa weta, po siedmiu miesiącach polityki „pustego krzesła" ówczesny premier Luksemburga Pierre Werner zaproponował „kompromis" noszący nazwę Wielkiego Księstwa, który tak naprawdę był całkowitą kapitulacją wobec Francji. Mówi on, że procedury procedurami, ale gdy w grę wchodzą fundamentalne dla danego kraju kwestie, unijne regulacje zastępują zasady obowiązujące w XIX-wiecznej Europie: trzeba bezwzględnie uszanować suwerenność narodową.

Thatcher przejmuje pałeczkę

Kompromis luksemburski zapisał się złotymi zgłoskami w annałach Brukseli, bo wyjątkowo jasno określał zasady, na jakich od tej pory będzie oparta europejska gra. Ale nie było to pierwsze weto generała De Gaulle'a. W styczniu 1963 r., ku konsternacji pozostałych pięciu krajów członkowskich, których nikt nie pytał o zdanie, ogłosił, że nie zgodzi się na przyjęcie do EWG Wielkiej Brytanii.

Paryż nie zamierzał podzielić się z odwiecznym rywalem wpływami w powołanej przez siebie Wspólnocie. Zjednoczone Królestwo musiało więc poczekać na odejście generała z Pałacu Elizejskiego w 1969 r. i jego śmierć rok później, aby rozpocząć negocjacje akcesyjne i przystąpić do Wspólnoty w 1973 r. Po latach wygląda na to, że generał, który w 1940 r. musiał schronić się w Londynie i poznał Zjednoczone Królestwo od podszewki, miał jednak rację, mówiąc, że „Brytyjczycy nie nadają się do zjednoczonej Europy". Jej gorset wydaje się za ciasny dla dawnego mocarstwa i jedynego państwa zachodniej części naszego kontynentu, które oparło się podbojom Hitlera.

Gdy Londyn znalazł się w środku Wspólnoty, i on zaczął więc stopniowo sięgać do „kompromisu luksemburskiego", który swego czasu tak go upokorzył. Na szczycie w Fontainebleau w 1984 r. premier Margaret Thatcher zadeklarowała więc, że „chce z powrotem swoje pieniądze" i tak długo utrzymywała weto dla przyjęcia budżetu, aż wywalczyła tzw. brytyjski rabat – zasadnicze ograniczenie wpłat Londynu do kasy Brukseli dla zrekompensowania tego, że ze Wspólnej Polityki Rolnej Wyspy uzyskują niewielkie korzyści.

Zainicjowało to długą tradycję użycia weta w sprawach budżetowych, której spadkobiercami są dziś Polska i Węgry. Przed ustaleniem kończących się wieloletnich ram finansowych na lata 2014–2020 użyła go Francja, broniąc dopłat do Wspólnej Polityki Rolnej, oraz Wielka Brytania, starając się zachować ulgę w składce do kasy Brukseli. Największy sukces osiągnął jednak premier Hiszpanii Felipe González, który tak długo blokował w 1991 r. szczyt w Maastricht, aż Helmut Kohl przystał na fundusze strukturalne z prawdziwego zdarzenia, których Polska pozostaje dziś jednym z największych beneficjentów. W ten sposób Madryt wszedł do ligi wielkich rozgrywających Wspólnoty, wąskiej grupy krajów, które potrafią z wystarczającą determinacją bronić swoich interesów, aby nadać rozwojowi integracji nowy kierunek.

Unia wielu prędkości

Traktat z Maastricht był momentem szczególnym w historii integracji: próbą dostosowania Wspólnoty do zupełnie nowego układu, w którym zjednoczone Niemcy zaczynają dominować nad kilkoma dużymi krajami o mniej więcej równym potencjale. Odpowiedzią Francji było wówczas wprowadzenie euro. Zmusiło to Berlin do porzucenia marki i takiego związania się siatką zależności z resztą Unii, że Republika Federalna nie mogła już iść tylko własną drogą.

Wielu wierzyło, że ta logika pchnie integrację w jednym kierunku: federalizacji. Ale kompromis luksemburski raz jeszcze nie dał o sobie zapomnieć. W trakcie tego samego szczytu w Maastricht brytyjski premier John Major tak długo blokował prace nad porozumieniem, aż uzyskał zgodę na „wyjątek" (opt-out) dla swojego kraju. Wielka Brytania uzyskała prawo do utrzymania własnej waluty. Tę drogę wybrała też Dania (po odrzuceniu traktatu z Maastricht w referendum) i, stopniowo, cała seria państw.

W ten sposób zrodziła się „Europa wielu prędkości". Nie wszyscy muszą się wciskać w jeden unijny gorset, ale raczej w funkcji swojej historii wybierają, jak dalece są gotowi porzucić swoją suwerenność. Dziś aż dziewięć z 27 krajów UE nie ma euro, z czego przynajmniej pięć (Dania, Szwecja, Czechy, Polska i Węgry) czyni tak z wyboru, a nie dlatego, że nie jest w stanie spełnić kryteriów unii walutowej.

Upór Johna Majora wcale nie był odosobniony. Przywódcy Unii sięgali po prawo weta wielokrotnie podczas tzw. konferencji międzyrządowych – formatu negocjacji powołanego dla uzgodnienia na nowo europejskich traktatów. Do weta odwołał się w grudniu 2000 r. na szczycie w Nicei francuski prezydent Jacques Chirac. Chciał w ten sposób odrzucić taką reformę systemu głosowania w Radzie UE, która uwzględniając różnicę w ludności, da Niemcom większe wpływy od Francji. Z kolei w 2005 r. to sami obywatele Francji (i trzy dni po nich Holandii) sięgnęli po prawo weta, odrzucając projekt europejskiej konstytucji. W rezultacie Wspólnota w 2007 r. pogodziła się z mniej ambitnym traktatem lizbońskim, który, choć przez kolejne 13 lat świat zmienił się nie do poznania, pozostaje fundamentem działania Wspólnoty, bo właśnie z powodu ryzyka weta nikt nie chce tworzyć nowych traktatów.

Siła weta, słabość Unii

W swoim monumentalnym dziele „Prawo weta: układ instytucjonalny Unii Europejskiej" politolog Jonathan B. Slapin wskazuje, że groźba weta stawała się coraz bardziej wiarygodna w miarę, jak możliwość wyrzucenia z Unii danego kraju przestawała być realna. Jego zdaniem to efekt coraz głębszych powiązań między krajami członkowskimi, zacieśniających się wraz z rozwojem integracji. Dla przykładu, przystępując do Wspólnoty w 2004 r., Polska mogła pochwalić się eksportem wartym 60 mld euro, jednak dziś jest on czterokrotnie większy: sygnał coraz większej współzależności w szczególności z Niemcami, której przerwanie nie tylko dla Warszawy, ale i Berlina byłoby bolesne. Zdaniem Slapina przykład brexitu nie jest tu użyteczny z uwagi na specyficzną pozycję i historię Zjednoczonego Królestwa.

Choć więc wraz z wejściem w życie w 1987 r. Jednolitego Aktu Europejskiego w coraz większej liczbie obszarów odnoszących się do wspólnego rynku decyzje mogą być podejmowane kwalifikowaną większością głosów, w praktyce niemal zawsze dąży się do prowadzenia w Radzie UE tak długo negocjacji, aż wszyscy są w stanie podpisać się pod ostatecznym kompromisem. Dlatego już w 2005 r. Marek Belka wymusił korzystną dla Polski zmianę rynku cukru. Podobnie Luksemburg do 2014 r. blokował prawo do utrzymywania tajnych kont bankowych i podkradania sąsiadom dochodów fiskalnych, Holandia do dziś chroni wetem ogromny raj podatkowy, gdzie uciekając przed fiskusem, firmy z całego świata ulokowały przeszło 5 bln dolarów, a Irlandia zachowuje bardzo niskie podatki od zysku przedsiębiorstw, bo nie pozwoliła na wprowadzenie minimalnego ich wymiaru na poziomie europejskim.

Być może to jednak w polityce zagranicznej odwoływanie się do prawa weta robi największe wrażenie. Nie dalej jak w październiku irytację w Warszawie wywoływał Cypr, trzeci najmniejszy kraj Unii, blokując i tak niezwykle skromne sankcje, które miały być nałożone na reżim Aleksandra Łukaszenki w odpowiedzi na pacyfikację demokratycznych manifestacji. Nikozja chciała je powiązać z podobnymi restrykcjami wobec Recepa Erdogana. Odpowiedzią były rytualne apele o wprowadzenie i w tym obszarze głosowania kwalifikowaną większością. Ale z góry było wiadomo, że nic z tego nie wyjdzie. Czy Niemcy kiedykolwiek przystałyby na ryzyko, że inni zmuszą je do zaniechania budowy Nord Stream 2 w odpowiedzi na próbę otrucia przez Kreml Aleksieja Nawalnego, co ponoć zszokowało kanclerz Merkel?