Przekształcenie użytkowania wieczystego we własność - prawdziwe powody kłopotów

Ostatnio dużo się pisze o kłopotach i trudnościach z realizacją ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (DzU z 2018 r., poz. 1718 ze zm., dalej: ustawa przekształceniowa). Chodzi m. in. o sytuacje, kiedy na tej samej działce co budynek mieszkalny występują wolnostojące budynki o innym przeznaczeniu, np. handlowym, usługowym. To one blokują przekształcenie użytkowania wieczystego we własność. Winą za ten stan rzeczy obarcza się w całości przepisy ustawy uwłaszczeniowej. Ukazała się seria publikacji na ten temat autorstwa redaktor Renaty Krupy-Dąbrowskiej w „Rzeczpospolitej" z 1 marca, 19 marca, 1 kwietnia i 9 kwietnia 2019 r.

Czytaj także:

Uwłaszczenie gruntów - problem tysięcy nieruchomości

A może rozebrać na chwilę?

W publikacjach tych czytamy m.in., że: „wolnostojący kiosk, sklep z pieczywem czy pralnia chemiczna blokują przekształcenie użytkowania wieczystego gruntu pod blokami mieszkalnymi. Wystarczy, że leżą na tej samej działce co budynek. (...). Kłopot występuje również w wypadku działek, na których znajdują się m.in. drogi, chodniki, place zabaw, tereny zielone, parkingi, budynki gospodarcze...". Pojawiają się pomysły, jak obejść te – zdaniem autorów – absurdalne przepisy. Na przykład proponowana jest tymczasowa rozbiórka wolnostojących pawilonów handlowych na czas załatwienia formalności związanych z przekształceniem, tj. wydania zaświadczenia i dokonania wpisów w księgach wieczystych, a następnie z powrotem ich postawienie.

W sukurs tym propozycjom przychodzi Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju, które przygotowało projekt nowelizacji ustawy przekształceniowej. Z jednej strony ma obejmować ustawowym przekształceniem grunty zabudowane garażami i innymi budynkami i urządzeniami pełniącymi rolę służebną wobec gruntów mieszkaniowych, a ujawnionymi w odrębnych księgach wieczystych, z drugiej strony resort inwestycji chce również wprowadzić "uproszczony" tryb podziału nieruchomości w przypadkach, gdy będzie to niezbędne.

Uproszczony tryb niezbędny byłby np. wówczas, gdy na gruncie pod budynkiem mieszkalnym oraz infrastrukturą mieszkaniową znajdowałby się ponadto budynek usługowy.

Jakie są więc prawdziwe przyczyny opisanych kłopotów z realizacją ustawy przekształceniowej?

Aby odpowiedzieć na to pytanie, trzeba sięgnąć do źródeł, które zapoczątkowały przekształcenie własności lokali mieszkalnych i użytkowych.

Wspólnoty nie mają problemów

Regulowały to w ujęciu chronologicznym ustawy: z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach; z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości i jej następczyni z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; z 1994 r. o własności lokali, a przede wszystkim ustawa z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych.

Pierwsza z tych ustaw umożliwiła nabywanie lokali mieszkalnych (w trybie art. 15a) na własność, kontynuowane następnie na podstawie ustawy drugiej.

W obu tych sytuacjach grunt jako część składowa nabywanych lokali wydzielony był po obrysach budynków, co w kontekście omawianych problemów miało duże znaczenie, gdyż żadne inne budynki oprócz mieszkalnych nie mogły się znaleźć na tej samej działce.

Dlatego obecnie w osiedlach, gdzie funkcjonują wspólnoty mieszkaniowe, nie ma trudności z realizacją ustawy przekształceniowej.

Zasadniczy problem z blokowaniem przekształcenia z powodu przysłowiowych pawilonów handlowych ma swoje źródło w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych, a właściwie w błędach popełnionych przy jej realizacji.

Należy podkreślić, że ustawa z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali określa sposób ustanowienia odrębnej własności samodzielnych lokali mieszkalnych oraz lokali o innym przeznaczeniu we wszystkich rodzajach nieruchomości.

Ważna regulacja w kontekście omawianych problemów zawarta jest w art. 3 ust. 5 tej ustawy: „Jeżeli nieruchomość, z której wyodrębnia się własność lokali, stanowi grunt zabudowany kilkoma budynkami, udział właściciela lokalu wyodrębnionego w nieruchomości wspólnej odpowiada stosunkowi powierzchni użytkowej lokalu wraz z powierzchnią pomieszczeń przynależnych do łącznej powierzchni użytkowej wszystkich lokali wraz z pomieszczeniami do nich przynależnymi".

Oznacza to, że jeżeli pawilon handlowy stanowiący własność spółdzielni mieszkaniowej znajdował się na tej samej działce co budynek mieszkalny, w którym wyodrębniona została własność lokali mieszkalnych, to powierzchnia użytkowa tego pawilonu handlowego weszła w skład łącznej powierzchni użytkowej wszystkich lokali.

Teoretycznie własność pawilonu handlowego jako lokalu użytkowego mogła być wyodrębniona na rzecz spółdzielni mieszkaniowej jako odrębna nieruchomość lokalowa, bądź też w razie ustanowienia spółdzielczego prawa – na rzecz posiadacza tego prawa. Taka konstrukcja prawna (pawilon handlowy na tej samej działce co budynek mieszkalny) stałaby jednak w wyraźnej kolizji z prawem.

Obecność pawilonu handlowego na opisanym gruncie niezbędnym do korzystania z budynku mieszkalnego byłaby bowiem w oczywisty sposób niezgodna z art. 40 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, który to przepis określa, właścicielem jakich nieruchomości pozostaje w całości spółdzielnia mieszkaniowa.

Ogólnie przepis ten określa, że spółdzielnia mieszkaniowa pozostaje właścicielem lub użytkownikiem wieczystym gruntu „w takim zakresie, w jakim nie narusza to przysługującej członkom odrębnej własności lokali lub praw z nią związanych".

W szczególności zaś mieniem spółdzielni pozostawały: nieruchomości zabudowane budynkami i innymi urządzeniami służące prowadzeniu przez spółdzielnię działalności wytwórczej, budowlanej, handlowej, usługowej, społecznej, oświatowo-kulturalnej, administracyjnej i innej; nieruchomości zabudowane urządzeniami i sieciami technicznego uzbrojenia terenu związanymi z funkcjonowaniem budynków lub osiedli, z zastrzeżeniem art. 49 kodeksu cywilnego oraz nieruchomości niezabudowane.

W większości przypadków dyrektywa ta mogła być zrealizowana jedynie w drodze podziału nieruchomości. Zgodnie z art. 41 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych do wystąpienia z wnioskiem w tej sprawie do właściwego organu zobowiązana była spółdzielnia mieszkaniowa, a więc zarząd spółdzielni.

Ponadto zarząd spółdzielni był obowiązany „podjąć czynności związane z rozgraniczeniem oraz połączeniem nieruchomości, a także ewidencją gruntów i budynków, jeżeli bez tych czynności oznaczenie przedmiotu odrębnej własności lokali położonych w obrębie nieruchomości (...) albo działka wydzielona pod budynkiem lub budynkami nie spełniałaby wymogów przewidzianych dla działek budowlanych".

To spółdzielni, to spółdzielców

Z cytowanych przepisów wynika, że zasadniczym zadaniem stojącym przed zarządem spółdzielni mieszkaniowej było dokonanie rozgraniczenia gruntów, w wyniku czego po jednej stronie znalazły się grunty będące w całości własnością lub przedmiotem użytkowania wieczystego spółdzielni mieszkaniowej, po drugiej zaś zabudowane budynkami mieszkalnymi grunty wchodzące w skład nieruchomości wspólnej właścicieli wyodrębnionych lokali mieszkalnych lub lokali o innym przeznaczeniu znajdujących się w tych budynkach.

Precyzyjne dokonanie tego rozgraniczenia według wymienionych kryteriów w drodze podziału nieruchomości gwarantowało uniknięcie sytuacji, które obecnie stanowią przeszkodę do uwłaszczenia gruntów spowodowaną rzekomo z winy ustawy przekształceniowej.

Na marginesie podkreślić trzeba, że do uzyskania uporządkowanego stanu prawnego gruntów spółdzielnia mieszkaniowa zmuszona była wykonać wiele czynności polegających na likwidacji zaszłości, takich jak: brak praw do działek budowlanych zabudowanych przez spółdzielnię, likwidacja struktury przestrzennej odnośnie do granic działek ich poprzednich właścicieli, na które nałożone zostały plany realizacyjne osiedli.

Bałagan nie przeszkadzał

Na terenie spółdzielczego osiedla mieszkaniowego sąsiadowały ze sobą działki o różnym statusie prawnym, nabywane w różnym czasie, dla których ustanawiane były różne okresy użytkowania wieczystego.

Konieczne dla uporządkowania istniejącego stanu „scalenie" tak zróżnicowanych nieruchomości było nie lada problemem. Do czasu wejścia w życie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych taki nieuporządkowany stan mógł istnieć, ponieważ nie było obrotu rynkowego nieruchomościami lokalowymi, istniejący zaś obrót mieszkaniami o statusie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mógł się odbywać, bo przeniesienie tego prawa w drodze aktu notarialnego nie miało związku z udziałem w gruncie i częściach wspólnych budynku.

Z przytoczonych wcześniej regulacji ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych wyraźnie wynika, jakie nieruchomości w całości pozostają własnością lub w użytkowaniu wieczystym spółdzielni mieszkaniowej.

W świetle powyższego należy ponownie podkreślić, że zdarzające się przypadki usytuowania w obrębie działki budowalnej zabudowanej budynkiem mieszkalnym budynków i obiektów o innym przeznaczeniu znajdują się w wyraźnej kolizji z obowiązującymi przepisami prawa.

Dotyczy to również przypadków, kiedy w takim budynku jak pawilon handlowy zostało ustanowione spółdzielcze prawo do lokalu użytkowego na rzecz członka spółdzielni. Wówczas również występuje kolizja, ponieważ grunt pod budynkiem pawilonu nie służy do prawidłowego korzystania z budynku mieszkalnego.

Skąd pochodzi absurd

Warto w tym miejscu sprzeciwić się zdarzającym się przypadkom odmowy wydawania zaświadczeń potwierdzających przekształcenie prawa użytkowania wieczystego we własność, gdy na działkach zabudowanych blokami stoją też budki, które nie mają fundamentów.

Odmowa wydania zaświadczeń z tego powodu, o czym mowa na przykład w publikacji „Rzeczpospolitej" z 19 marca 2019 r., jest zwykłym nieporozumieniem, ponieważ budki takie nie mają stałej lokalizacji, ich powierzchnia użytkowa nie może być uwzględniana przy określaniu udziałów właścicieli lokali w nieruchomości wspólnej, a więc również w gruncie.

Ponadto, zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane za budynek uznaje się tylko taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem.

Z przedstawionej argumentacji wynika, że nie można przypisać winy ustawie przekształceniowej z powodów występowania budynków o innym przeznaczeniu niż mieszkalne na tych samych działkach co bloki mieszkalne. To nie może być uznawane za „kolejny absurd, jaki zawiera ustawa przekształceniowa".Ten absurd ma inne pochodzenie, jest wynikiem błędów zaniechania lub błędów popełnionych przy podziałach nieruchomości.

Dlatego też słuszny jest, moim zdaniem, postulat wprowadzenia w nowelizacji ustawy przekształceniowej „uproszczonego" trybu podziału nieruchomości, gdy taki podział będzie niezbędny.

Niezmiernie ważne jest wprowadzenie uproszczonego trybu podziału, głównie z jednego powodu. Mianowicie, jak była już mowa, grunt, na którym wybudowany jest pawilon stojący na tej samej działce co budynek mieszkalny, jest elementem nieruchomości wspólnej, do której odpowiednie udziały przysługują wszystkim właścicielom lokali w tym budynku i wymagana jest ich zgoda na podział tego gruntu.

W tej sytuacji byłoby dużym uproszczeniem, gdyby np. na wtórny podział takich nieruchomości wystarczała zgoda zarządcy nieruchomości podlegającej podziałowi.

Należy dodać, że procedura wyłączenia omawianych obiektów z nieruchomości wspólnej, oprócz samego podziału, wymaga wprowadzenia zmian w udziałach podzielonej nieruchomości wspólnej oraz wyłączenia wydzielonych obiektów z księgi wieczystej.

Nieuprawnione jest też, moim zdaniem, utożsamienie właścicieli wolnostojących pawilonów handlowych na osiedlu z właścicielami lokali użytkowych w blokach i doszukiwanie się w tym nierówności.

Budynek, w którym znajduje się lokal użytkowy, nie przestaje być budynkiem mieszkalnym. Wolnostojący zaś pawilon handlowy na osiedlu spółdzielczym służy do prowadzenia –przez spółdzielnię, osobę fizyczną lub inną osobę prawną – działalności handlowej.

Mamy tu wprawdzie do czynienia ze wspólnym charakterem prowadzonej działalności gospodarczej, ale z diametralnie różnym przeznaczeniem gruntów, na których ta działalność jest prowadzona.

Czy można z tego wyprowadzać zarzut nierówności?

Reasumując, w świetle przedstawionych wywodów można chyba stwierdzić, że formułowane od dłuższego czasu zarzuty pod adresem ustawy przekształceniowej w odniesieniu do blokowania uwłaszczenia właścicieli lokali z powodu usytuowanych różnego rodzaju budynków i innych obiektów infrastruktury towarzyszących blokom są niewłaściwie adresowane.

Trudności w tym zakresie mają swoje źródło w błędnej realizacji innych ustaw, w szczególności ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych.

Autor jest geodetą i rzeczoznawcą majątkowym, ekspertem ds. gospodarki nieruchomościami