Waldemar Gontarski: O powiązaniu „praworządności” z (nie)wypłatą funduszy unijnych „LIMITE”

Z punktu widzenia interesów Polski w Unii Europejskiej do najbardziej tajemniczych nocy należy to, co działo się w Brukseli, gdy 20 lipca 2020 r. słońce znalazło się poniżej horyzontu i najzwyczajniej w świecie zrobiło się ciemno. Zebrani na posiedzeniu Rady Europejskiej liderzy państw członkowskich w nocy z 20 na 21 lipca zrobili w drodze konsensusu (art. 15 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej) to, co później – w biały dzień, też w Brukseli – uczynił Parlament Europejski przyjmując „Rezolucję Parlamentu Europejskiego z dnia 17 września 2020 r. w sprawie wniosku dotyczącego decyzji Rady w sprawie stwierdzenia wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia przez Rzeczpospolitą Polską zasady praworządności".

Parlament Europejski w dzień

Eurodeputowani w rezolucji (pkt 66) wzywają instytucje Unii (Komisję i Radę), aby względem Polski, „nie stosowały wąskiej interpretacji zasady praworządności". Dokument doczekał się następującego komentarza:

„Nie można oskarżać nas, że cokolwiek złamaliśmy, ponieważ nie ma żadnej definicji praworządności. Próbuje się tworzyć taką definicję. Ponieważ Komisja nie ma uprawnień do jej utworzenia, próbuje się wymusić, aby Parlament Europejski zaczął tworzyć definicję praworządności – bardzo szeroką, obejmującą nie tylko kwestie związane z ustrojem prawa w danym państwie członkowskim, ale obejmującą także kwestie światopoglądowe" – mówi Witold Waszczykowski, cytowany przez „RZ z 22.09.2020 r. („Waszczykowski: Strefy LGBT w Polsce? Walczyć jak z kłamstwem oświęcimskim").

Czytaj także: Praworządność i fundusze UE: związek jest, ale trudny - eksperci o efektach szczytu w Brukseli dla Polski

Chciałoby się powiedzieć, jeśli teraz (po sesji plenarnej PE) jest tak źle, to dlaczego tak dobrze było po ostatnim szczycie unijnym (posiedzenie Rady Europejskiej z 17-21 lipca 2020 r.). Przywódcy państw członkowskich w nocy z 20 na 21 lipca zrobili to samo, co eurodeputowani w dzień 17 września, bo jeszcze 20 lipca było przeciwnie, tzn. wobec Polski chciano stosować niezdefiniowaną „praworządność", ale bez wykładni rozszerzającej.

Unijny szczyt w nocy

W tym momencie należy ostrzec Czytelników, że dokonujemy analizy niejawnych konkluzji (projektu) Rady Europejskiej, datowanych na dzień 20 lipca 2020 r. (znaczonych jako „LIMITE"), korzystnych dla Polski i – co najważniejsze z prawnego punktu widzenia – odpowiadających traktatom unijnym. Mało tego, zajmiemy się też niejawną opinią Służby Prawnej Rady.

Niekorzystne dla Polski zaostrzenie konkluzji Rady Europejskiej, mające miejsce w nocy z 20 na 21 lipca 2020 r., polegało na tym, że ustanowienie unijnego prawa pochodnego (rozporządzenia z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej – „współprawodawcami" działającymi na wniosek Komisji jest Parlament Europejski i Rada) w oparciu o te konkluzje pozwoli Komisji i Radzie, w drodze stosowania tego prawa, w sposób sprzeczny z traktatami i zupełnie arbitralnie nakładać sankcje finansowe na państwo członkowskie nieprzestrzegające bliżej niesprecyzowanych „zasad ogólnych" (a nie tylko niesprecyzowanej „praworządności"). Mowa o projektowanym przez Komisję Europejską powiązaniu „praworządności" z (nie)wypłatą funduszy unijnych (wniosek Komisji z 2.05.2018 r., COM(2018) 324 final).

Konkluzje z posiedzenia Rady Europejskiej odbytego w lipcu br. – przygotowane do publikacji 20 lipca (Brussels, 20 July 2020 (OR. en) SN 11/20 LIMITE) – w pkt A24 zwierały zdecydowanie bardziej korzystne dla Polski rozwiązanie, eliminujące w określonym zakresie zarzut braku legalnej, czyli prawdziwej (rzeczywistej) warunkowości (ang. „GENUINE CONDITIONALITY"), niż konkluzje opublikowane na drugi dzień, 21.07.2020 r. (oznaczone jako EUCO 10/20). Niejawne konkluzje Rady Europejskiej (z 20.07.2020 r.) zakładały (pkt 24A) uzależnienie wypłaty funduszy unijnych jedynie od „praworządności" (tzw. nowy mechanizm warunkowości) rozumianej jako jeden ze składników art. 2 TUE i jednocześnie przewidywały, że w wymierzaniu sankcji oznaczających wstrzymanie finansowania unijnego ma brać udział Trybunał Obrachunkowy, tzn. w wymierzaniu sankcji (czyli w stosowaniu prawa Unii przewidującego te sankcje) uczestniczyłaby nie tylko Komisja i Rada, ale także Trybunał Obrachunkowy (jako trzecia instytucja) – to po pierwsze. Po drugie, Trybunał Obrachunkowy na mocy przepisów traktatowych już bierze udział w pracach legislacyjnych nad ww. rozporządzeniem unijnym, które miałoby zawierać owe sankcje i Trybunał ten wydał zdecydowanie krytyczną opinię wobec tego rozporządzenia, zaprojektowanego przez Komisję, uzależniającego wypłatę funduszy od „praworządności") – opinia Trybunału Obrachunkowego nr 1/2018 (przedstawiona na mocy art. 322 ust. 1 lit. a TFUE).

Natomiast konkluzje Rady Europejskiej opublikowane 21.07.2020 r. (EUCO 10/20), też w pkt 24A, odnoszą się do powiązania wypłaty funduszy unijnych z „praworządnością", ale tak rozumianą nową warunkowość formułują w oparciu nie tylko o „praworządność" jako jeden ze składników art. 2 TUE, ale także o wszelkie „ogólne zasady" – czyli mamy właśnie pełną dowolność (czytaj ARBITRALNOŚĆ jako zaprzeczenie najbardziej elementarnie pojmowanej sprawiedliwości) instytucji Unii (Komisji i Rady) w wymierzaniu sankcji finansowych przeciwko państwu członkowskiemu – co odpowiada postulowanej przez PE wykładni rozszerzającej pojęcia „praworządności".

Oficjalne konkluzje Rady Europejskiej (z 21.07.2020 r.) nie przewidują udziału Trybunału Obrachunkowego w stosowaniu nowej warunkowości – załącznik do tych oficjalnych konkluzji w pkt 23 akapit pierwszy zakłada wyłącznie udział Komisji i Rady w wymierzaniu sankcji.

Nowy deficyt demokracji, czyli „GENUINE CONDITIONALITY" tylko w „LIMITE"

Załącznik do niejawnych konkluzji Rady Europejskiej (z 20.07.2020 r.) co do zawartości merytorycznej oparty został na też niejawnej opinii Służby Prawnej Rady (Doc. ST 13593/18, z 25.10.2018 r., „LIMITE"), w jeszcze w większym zakresie krytycznie (z punktu widzenia prawa traktatowego Unii) odnoszącej się do projektowanej przez Komisję nowej warunkowości, niż Trybunał Obrachunkowy. Służba Prawna Rady projektowaną przez Komisję nową warunkowość (powiązanie wypłaty funduszy unijnych z „praworządnością") przeciwstawia „GENUINE CONDITIONALITY", rozumianej jako warunkowość prawdziwa, rzeczywista (logiczna) i legalna (odpowiadająca prawu traktatowemu), co sygnalizuje oficjalne (publikowane) opracowanie unijne, cytujące ww. niejawną opinię Służby Prawnej Rady (Protecting the EU budget against generalised rule of law deficiencies, briefing, EU Legislation in Progress 2021-2027 MFF, July 2020, Parlament Europejski, s. 11). O tej „prawdziwej" warunkowości mowa była w projekcie konkluzji sprzed nocnej zmiany – „conditionality under the regime will be genuine" – „SN 11/20 [s. 17], annex, LIMITE, EN, [pkt] 23 (pkt 23 załącznika do niejawnych konkluzji Rady Europejskiej z 20.07.2020 r.).