Energia elektryczna: ile kosztuje złamanie unijnych zasad

Gdy idzie o energię elektryczną, to od 1 maja 2004 r. do końca lutego 2009 r. obowiązek podatkowy powstawał w momencie jej wydania przez producenta. Art. 21 ust. 5 [b]dyrektywy 2003/96/WE[/b] przewidywał zaś, że energia podlega akcyzie, która staje się wymagalna w momencie dostawy przez dystrybutora lub redystrybutora. Do końca 2005 r. Polska była uprawniona do opodatkowania energii na zasadach odbiegających od standardów unijnych. Już 1 stycznia 2006 r. powinny jednak były obowiązywać u nas przepisy bazujące na standardach unijnych. [b]W wyroku z 2 lutego 2009 r. (C-475/07) Europejski Trybunał Sprawiedliwości[/b] stwierdził, że Polska naruszyła art. 21 ust. 5 dyrektywy 2003/96/WE. ETS nie ograniczył skutku temporalnego wyroku.

Przepisy uwzględniające wymogi dyrektywy weszły w życie dopiero 1 marca 2009 r., mimo że dostosowanie regulacji krajowych do standardów Unii nie wymagało szczególnych zabiegów. Faktycznym problemem ekonomicznym było właściwie jedynie opodatkowanie strat przesyłowych. W stanie prawnym obowiązującym przed końcem lutego 2009 r. państwo pobierało akcyzę również od energii elektrycznej, która nie dotarła nigdy nawet do dystrybutora, co nie było dopuszczalne w świetle dyrektywy. Gdyby Polska chciała utrzymać wpływy z akcyzy od energii na niezmienionym poziomie, konieczne byłoby pewnie podwyższenie stawki tego podatku.

[srodtytul]Na korzyść podatników[/srodtytul]

Wyrok ETS uruchomił lawinę roszczeń. Wnioski o zwrot nienależnie pobranej akcyzy opiewały łącznie na około 10 mld zł. Organy podatkowe konsekwentnie odmawiały zwrotu akcyzy, opierając się na wcześniejszym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, a przede wszystkim wyroku TK z 6 marca 2002 r. (P 7/00) stwierdzającym, że w razie pobrania takiego podatku konsumpcyjnego jak akcyza, który jest przerzucany na konsumenta, podatnikowi nie przysługuje zwrot nadpłaty.

Sądy administracyjne w różny sposób podchodziły do roszczeń podatników. Kres sporom położyła uchwała NSA z 13 lipca 2009 r. (I FPS 4/09): „Przepis art. 72 § 1 pkt 1 [link=http://www.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr?id=176376]ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (DzU z 2005 r., nr 8, poz. 60 ze zm.)[/link] nie stoi na przeszkodzie zwrotowi nadpłaty w podatku akcyzowym także wtedy, gdy ciężar podatku poniósł nabywca opodatkowanego towaru”.

Sąd stwierdził okoliczność oczywistą: art. 72 § 1 pkt 1 ordynacji nakazuje zwrot każdego nienależnie zapłaconego podatku i w ogóle nie wspomina o nieprzerzuceniu podatku na nabywcę jako warunku zwrotu nadpłaty. Jest oczywiste, że podatek pobrany niezgodnie z prawem unijnym jest tak samo „nienależny” jak pobrany niezgodnie z prawem krajowym. NSA w uchwale zdystansował się jednoznacznie od poglądów TK i wskazał, że „zgodnie z konstytucją tylko pozytywnie istniejące przepisy można by uznać za podstawę ograniczenia uprawnień podatników wynikających z art. 72 § 1 pkt 1 ordynacji podatkowej”.

[srodtytul]Iskierka nadziei dla ministra[/srodtytul]

Już w zdaniu odrębnym do uchwały z 13 lipca 2009 r. jeden z sędziów wskazywał na to, że sprawą powinien się zająć TK, gdyż przepisy – poprzez brak ograniczenia zwrotu podatku do sytuacji, gdy nie został on przerzucony na nabywcę – naruszają Konstytucję RP. Właśnie na jej art. 2 (zasada sprawiedliwości społecznej) zwrócił uwagę inny skład NSA rozpatrujący kwestię zwrotu akcyzy od aromatów do napojów (I FSK 240/08). Spór dotyczył tego, czy należy zwrócić podatek, gdy został on pobrany w nadmiernej wysokości wskutek błędnej interpretacji prawa podatkowego. Sąd miał na tyle duże wątpliwości, że skierował w tej sprawie pytanie prawne do TK (P 45/09).

Rozstrzygnięcie TK oczywiście tylko formalnie dotyczyłoby w istocie drobnej sprawy akcyzy od aromatów. Świadomość tego miał także minister finansów. Przedstawiając swoje stanowisko, wskazał, że skutki ewentualnego wyroku dotyczyłyby wszystkich podatków pośrednich. W szczególności wyrok dotyczyłby zwrotu 11 mld akcyzy od energii elektrycznej.

Warto podkreślić, że w istocie sąd pytał TK, czy należy zwrócić każdy podatek pośredni pobrany niezgodnie z prawem unijnym (gdy polski prawodawca nie implementował stosownych przepisów prawa unijnego), pobrany niezgodnie z zasadami konstytucji (przykładowo nałożony w drodze rozporządzenia), jak i pobrany wskutek błędnej interpretacji prawa przez organ podatkowy, jeśli został on przerzucony przez podatnika na nabywcę towaru.

[srodtytul]Według Trybunału[/srodtytul]

W postanowieniu z 29 listopada 2010 r. TK umorzył postępowanie w sprawie P 45/09. W uzasadnieniu wskazał, że po prostu polskie prawo – w przeciwieństwie do francuskiego czy angielskiego – pomija przesłankę poniesienia ciężaru ekonomicznego podatku jako warunku zwrotu nadpłaty. Stwierdził jednoznacznie, że to parlament dokonał wyboru takiego a nie innego modelu zwrotu nadpłaty, TK nie może w wyroku orzec, iż inny model, który opiera się właśnie na kryterium ekonomicznego ciężaru podatku, byłby tym właściwym, zgodnym z konstytucją.

Rozsądnie zwrócił też uwagę, że wprowadzenie tej przesłanki w drodze czy to wyroku TK, czy to zmian legislacyjnych nie byłoby wcale takie proste. Konieczne byłoby także dokonanie zmian wielu przepisów proceduralnych.

[srodtytul]Można nie zwracać, ale...[/srodtytul]

Zarówno w uchwale NSA, jak i postanowieniu TK zwrócono uwagę także na aspekt unijny problemu. Otóż ETS co do zasady dopuszcza wprowadzenie w drodze przepisów krajowych takiego rozwiązania, że podatek pobrany niezgodnie z prawem unijnym nie będzie podatnikowi zwrócony, ale wtedy trzeba spełnić rygorystyczne warunki.

Jakie? Między innymi następujące:

> państwo członkowskie musi zrekompensować szkody poniesione przez podatnika przykładowo w następstwie spadku sprzedaży opodatkowanego towaru (Hans Just, 68/79),

> odmowa zwrotu ze względu na przerzucenie ekonomicznego ciężaru podatku jest dopuszczalna po ustaleniu, że osoba zobowiązana do zapłaty podatku rzeczywiście przerzuciła jego ciężar na inną osobę (San Giorgio, 199/82),

> nie można stosować domniemania przerzucenia ekonomicznego ciężaru tych podatków, czyli nie można wymagać, aby to podatnik wykazał, iż do przerzucenia nie doszło (Kapniki Michailidis, C-442/98; Société Comateb i in., C-192/95 do C-218.95); teza ta pozostaje aktualna nawet wtedy, gdy krajowe przepisy zobowiązują podatnika do uwzględnienia podatku w cenie towaru, a zaniechanie uwzględnienia podatku w cenie może skutkować nałożeniem kary,

Ponadto podstawa odmowy zwrotu kwot przerzuconych musi wynikać z prawa krajowego. Judykatura ETS nie wprowadza zakazu zwrotu podatków przerzuconych, ale jedynie w pewnych okolicznościach pozwala na odmowę ich zwrotu.

[srodtytul]Błędy władz polskich[/srodtytul]

Lista tych błędów jest długa i wcale nie zaczyna się wraz z wejściem Polski do Unii.

Dalekim źródłem problemu była wiara w wyrok TK z 6 marca 2002 r. Gdyby TK nakazał wtedy zwrócić akcyzę, być może skłoniłoby to rząd do zmian legislacyjnych w ordynacji, które uzależniałyby zwrot nadpłaty od poniesienia ciężaru ekonomicznego podatku. Niestety, MF nie zwróciło uwagi na to, że w późniejszych wyrokach TK, stwierdzając niekonstytucyjność regulacji normatywnej podatków pośrednich, nie powtarzał wcale, iż podatek nie może być zwrócony podatnikowi (wyroki: z 27 grudnia 2004 r., SK 35/02; z 7 lipca 2009 r., SK 49/06). Nie reagowano także na fakt, że w orzecznictwie sądów administracyjnych w zakresie zwrotu nadpłaconych podatków pośrednich niekiedy odrzucano stanowisko zawarte w wyroku TK z 6 marca 2002 r. Także w literaturze prawa podatkowego wyrok ten spotkał się z dość jednoznaczną krytyką.

Oczywistym błędem było niedostosowanie prawa polskiego do wymogów prawa unijnego. Upór władz, by nie zmienić przepisów, które w sposób jednoznaczny były sprzeczne z prawem unijnym, zaskakuje. Trudno upór ten wyjaśnić.

Gdyby rząd racjonalnie ocenił sytuację, to powinien natychmiast po wyroku ETS dokonać zwrotu akcyzy. Dzięki temu zaoszczędziłby niebagatelną kwotę narastającego oprocentowania nadpłaty. A trzeba mieć świadomość, że oprocentowanie nadpłaty w wysokości ok. 10 mld zł to (przy stawce odsetek 10 proc. w 2009 r., aktualnie stawka wynosi już 12 proc.) 1 mld rocznie! Celowość takiego działania po wydaniu uchwały NSA z 13 lipca 2009 r. była już bezdyskusyjna. Zwrot nadpłaty byłby przy tym bolesny dla budżetu w znacznym stopniu tylko „księgowo”.

Dawniej znaczna część potencjalnych beneficjentów zwrotu akcyzy była spółkami, których akcjonariuszem był Skarb Państwa. Mógł on więc „odzyskać” akcyzę w formie dywidendy. Aktualnie trwa jednak prywatyzacja spółek energetycznych.

[srodtytul]Czy rząd może coś uratować[/srodtytul]

Trudno przewidywać, co jeszcze wymyśli MF, aby odwlec to co nieuchronne, czyli zwrot nadpłaty. Jeszcze w 2009 r. MF przygotowało projekt specustawy dotyczącej zwrotu akcyzy od energii elektrycznej. Założono w nim, że zwrócony zostanie podatek obciążający straty przesyłowe. Tym samym poziom opodatkowania zostanie dostosowany do poziomu, który wynikał z przepisów unijnych. Problem w tym, że z wyroku ETS wynika, iż niezgodne z prawem unijnym jest opodatkowanie producenta zamiast dystrybutora. W stosunku do producenta cała akcyza jest więc nadpłatą – zwrot części nadpłaty będzie więc sprzeczny z tym wyrokiem. Poza tym trudno zaakceptować odbieranie podatnikom z mocą wsteczną nabytych przez nich już praw do zwrotu nadpłaty – takie rozwiązanie może naruszać konstytucję. Zwłaszcza że do uchwalenia ustawy może dojść już w momencie, gdy sądy administracyjne przesądziły zasadność zwrotu.

Rząd próbuje też przekonać Komisję Europejską, że ewentualny zwrot akcyzy byłby pomocą publiczną lub stanowiłby także naruszenie zasad opodatkowania energii, skoro powodowałby w ogóle brak takowego opodatkowania. Naszym zdaniem stanowiska takiego nie da się obronić.

Wydaje się więc, że jedyne, co może jeszcze polski rząd uratować, to oprocentowanie nadpłaty za kolejne miesiące. Każdy miesiąc uporu to ryzykowanie ok. 100 mln zł (przy aktualnej stawce oprocentowania 12 proc. rocznie) kwoty oprocentowania nadpłaty.

[srodtytul]Bolesna nauczka[/srodtytul]

Problem opodatkowania akcyzą energii elektrycznej to przykład kompletnie niepotrzebnego spierania się z Unią w sprawie oczywiście przegranej. Potencjalne zyski budżetowe z wygranej byłyby niewielkie, a ryzyko wielokrotnie większych kosztów budżetowych przegranej ogromne. Jest to bardzo kosztowna nauczka, z której wynika, że do problemu dostosowania polskiego prawa do wymogów Unii trzeba podchodzić poważnie. Aktualnie rząd może tylko pomyśleć nad wprowadzeniem na przyszłość ograniczeń zwrotu nadpłat. Musi jednak działać z umiarem. Jeżeli wprowadzi zbyt daleko idące ograniczenia, to znowu może przegrać przed Trybunałem Sprawiedliwości UE i ponieść dotkliwe konsekwencje finansowe.