Niezbędna reforma prawa do informacji

Dziesięć lat obowiązywania ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (DzU nr 112, poz. 1198 ze zm.; dalej: ustawa) minęło 1 stycznia 2012 r. Kilka dni wcześniej, 29 grudnia, weszła w życie największa jej nowelizacja, a tym samym krytykowany przepis ograniczający dostępność informacji publicznej ze względu na ochronę ważnego interesu gospodarczego państwa (tzw. poprawka Rockiego).

Ustawę tę trzeba uznać za kamień milowy w rozwoju transparentnego państwa i w odchodzeniu od kultury tajności w działaniu władzy publicznej. Nie zmienia to faktu, że wobec tej ustawy podnoszone są krytyczne głosy zarówno ze strony uprawnionych do otrzymywania informacji, jak i zobowiązanych do ich ujawniania.

W mojej ocenie główne przyczyny negatywnej oceny obecnej regulacji koncentrują się wokół kilku kluczowych problemów:

- zakresu ograniczeń prawa do informacji,

- nieskuteczności kontroli podmiotów zobowiązanych w zakresie przestrzegania przepisów,

- braku mechanizmów pozwalających na wyeliminowanie nadużywania zarówno mechanizmów ochrony informacji (przez podmioty publiczne), jak i prawa do informacji (przez zainteresowanych),

- przepisów procesowych, które nie do końca jasno określają sposób załatwiania wniosków o dostęp i wpływają na faktyczną realizację prawa, np. na czas udostępnienia informacji, podczas gdy w wielu sytuacjach aktualność informacji ma istotne znaczenie.

Kluczowe zagadnienia

Rozwiązanie zasygnalizowanych problemów wymaga nie tylko modyfikacji, ale też reformy obecnego ustawowego modelu dostępu do informacji. W mojej ocenie w dalszej dyskusji powinniśmy się skupić wokół trzech kluczowych zagadnień. Pierwszym jest samo pojęcie informacji publicznej, którego zakres budzi zasadnicze wątpliwości od początku obowiązywania ustawy. Przyczyną jest treść definicji (art. 1 ust. 1 ustawy), według której informacją publiczną jest „każda informacja o sprawach publicznych". W praktyce znacząca część sporów dotyczy tego, czy konkretną informację zakwalifikować jako publiczną. Brak takiej pozytywnej kwalifikacji sprawia, że nie stosujemy ustawy, co de facto oznacza stan niejawności informacji. Można zatem powiedzieć, że zajęcie stanowiska, iż określona informacja będąca w posiadaniu podmiotu władzy publicznej nie stanowi informacji publicznej, jest także utajnianiem informacji. W tym kierunku poszedł również prawodawca, który w kilku ustawach szczególnych (np. o finansach publicznych) stwierdził, że określone kategorie informacji nie stanowią informacji publicznej.

Wyznaczeniu zakresu pojęcia nie sprzyja, niestety, niejednolite orzecznictwo sądów administracyjnych; w części orzeczeń sądy stwierdziły, że do kategorii informacji publicznej nie zalicza się tzw. dokumentów wewnętrznych, utworów chronionych prawem autorskim oraz dokumentów prywatnych.

Uzasadniony jest postulat zmiany definicji w ten sposób, by ustawa jednoznacznie obejmowała jak najszerszy zakres informacji, tj. wszystkich posiadanych informacji wytworzonych przez podmiot zobowiązany lub otrzymanych przez niego od innych podmiotów. Równocześnie warto rozważyć mechanizmy przeciwdziałające nadużywaniu prawa do tak szeroko rozumianej informacji publicznej, których zastosowanie będzie podlegało niezależnej kontroli.

Tajemnice bezwględne i względne

Ustawa z 6 września 2001 r. tylko potwierdziła obowiązywanie dotychczasowych tajemnic ustawowo chronionych. Od tego czasu ustawodawca zwiększył liczbę tajemnic w ustawach szczególnych (poprawka Rockiego w samej ustawie jest wyjątkowym sposobem uregulowania ograniczenia dostępności informacji). Wprowadzanie nowych ograniczeń jawności jest jednak procesem nieskoordynowanym, najczęściej wynikającym z potrzeby chwili, który nie podlega analizie z punktu widzenia ograniczania jawności. Dyskusyjne jest zresztą, co należy – na gruncie normatywnym – rozumieć przez tajemnicę, ponieważ w szerokim znaczeniu można przyjąć, że będzie nią każdy stan niejawności informacji, bez względu na to, w jaki sposób wprowadzi go prawodawca. Wówczas, analizując prawodawstwo krajowe, można postawić tezę, że zakres ograniczeń pozostaje tak szeroki, iż coraz trudniej twierdzić, że stanowią one jedynie wyjątek od reguły jawności, a nie stają się faktyczną zasadą.

Z punktu widzenia samej ustawy tajemnice mają charakter bezwzględny, ponieważ ich zaistnienie oznacza automatyczne wyłączenie dostępności informacji. Nie sprawdza się również główna, zakresowo niezmiernie rozległa, regulacja chroniąca interes publiczny – ochrona informacji niejawnych. Wykazała to poprawka Rockiego, mająca chronić ten sam interes (ekonomiczny), który już przecież podlega ochronie na podstawie przepisów o ochronie informacji niejawnych. W pracach nad nowelizacją wskazywano trudności w stosowaniu tych przepisów oraz ich niedostosowanie do rzeczywistych potrzeb władzy publicznej.

Zasadne jest wprowadzenie nowej zasady ochrony informacji, polegającej na podziale tajemnic na bezwzględne i względne. Tajemnicą stanie się wyłącznie ta, której ujawnienie narazi na negatywne konsekwencje interes publiczny lub prywatny. W wypadku tajemnic względnych zaistnieje możliwość ich uchylenia, jeżeli interes publiczny przemawiający za dostępem przeważa nad interesem chronionym tajemnicą. Otwiera to zresztą możliwość względnej ochrony niektórych kategorii informacji (np. dokumentów wewnętrznych), które obecnie nie pozostają pod prawną ochroną.

Taki nowy podział wymaga przeglądu obowiązujących tajemnic pod względem ich przydatności dla ochrony określonego interesu oraz potrzeby bezwzględnego charakteru. Równocześnie w samej ustawie można zapisać prosty mechanizm pozwalający na monitorowanie i ograniczanie w przyszłości wprowadzania tajemnic w innych ustawach. Może on wskazać w formie zamkniętego katalogu te tajemnice, które ograniczają dostępność informacji publicznej. Wprowadzenie do systemu prawnego nowej tajemnicy wymagałoby wówczas każdorazowej zmiany ustawy głównej.

Niezależny organ

Wreszcie ostatni kluczowy postulat reformy to utworzenie – wzorem części państw demokracji zachodniej – niezależnego organu administracyjnego właściwego w sprawach dostępu do informacji. Minione lata pokazały, że brak jednolitej, wyspecjalizowanej kontroli administracyjnej nie pozwala na prawidłową realizację ustawowych zasad dostępu do informacji publicznej. Obecna kontrola instancyjna, a nawet sądowa, nie zapewnia jednolitej praktyki interpretacyjnej, a co więcej – w niektórych sytuacjach nie zagwarantowała realizacji prawa do informacji.

Na wyspecjalizowanym organie spoczywać będzie ważenie interesów w sprawach indywidualnych wniosków osób zainteresowanych, szczególnie przy względnej ochronie informacji i możliwości badania nadużywania przez strony ustawowych mechanizmów. Do rozwiązania pozostaje jednak problem takiego ukształtowania przepisów procesowych, które zapobiegnie wydłużeniu postępowania prowadzonego przez organ wyspecjalizowany, ale tylko jeden w państwie (problem wąskiego gardła). Kontrola organu powinna dotyczyć także wykonania obowiązków udostępniania informacji „z urzędu" (np. prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej i umieszczania w nim informacji publicznych).

Odrębnym problemem jest wprowadzenie do ustawy o ochronie informacji niejawnych mechanizmu weryfikacji przez niezależny podmiot prawidłowości nadawania klauzul ochrony informacji niejawnych. Obecnie ustawa przewiduje jedynie wewnątrzadministracyjny tryb kontroli. Niejednoznaczna jest podstawa prawna wykonywania zewnętrznej kontroli, co potwierdzają problemy sądów administracyjnych z otrzymaniem od organów władzy publicznej dokumentów w celu weryfikacji, czy słusznie nadano im klauzulę niejawności.