Walewski: kilka uwag do zmian w prawie geologicznym ?i górniczym

Co najmniej od sześciu lat mówi się szerzej o złożach gazu łupkowego w Polsce oraz o szansach i zagrożeniach związanych z tym wyzwaniem. W tym czasie kilkakrotnie nowelizowano ustawę PGG – ostatnio w 2011 roku, ale zmiany nie dotyczyły bezpośrednio kwestii związanych z problemami poszukiwań i wydobycia gazu łupkowego. Dopiero ostatni projekt nowelizacji ustawy PGG z 15 lutego 2013 r. przygotowany przez Ministerstwo Środowiska odnosi się do kwestii, które budziły wątpliwości inwestorów posiadających koncesje na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż węglowodorów oraz firm, które zamierzają się ubiegać o koncesje zgodnie z nowymi przepisami.

Najwięcej kontrowersji wśród inwestorów krajowych i zagranicznych budzi udział Skarbu Państwa w sektorze poszukiwań i wydobycia węglowodorów poprzez spółkę NOKE SA (Narodowy Operator Kopalin Energetycznych SA).

Wedle przepisów projektu ustawy w celu realizacji uprawnień Skarbu Państwa wynikających z prawa własności do zasobów węglowodorów (własności górniczej) ma być utworzona spółka akcyjna NOKE SA, której nadrzędnym celem ma być zapewnienie długotrwałej i zrównoważonej gospodarki złożami węglowodorów. Jedynymi jej akcjonariuszami mają być Bank Gospodarstwa Krajowego (BGK) i Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW).

Kontrowersyjna umowa

Ze zwycięzcą przetargu na udzielenie koncesji NOKE ma zawierać umowę o współpracy zgodnie ze wzorem opracowanym przez ministra środowiska (zał. do rozp. min. środ. w sprawie minimalnego zakresu i treści umowy o współpracy na działalność w zakresie rozpoznawania złóż węglowodorów lub wydobywania węglowodorów ze złóż – materiał ten nie podlegał na razie konsultacjom).

Dopiero po zawarciu umowy o współpracy między Skarbem Państwa a innymi stronami umowy miałaby być zawierana umowa o ustanowieniu użytkowania górniczego.

NOKE jako strona umowy o współpracy ma mieć prawo do udziału w zysku tzw. konsorcjum eksploatacyjnego w wysokości ustalonej w wyniku postępowania przetargowego na udzielenie koncesji i potwierdzonej w umowie o współpracy. NOKE będzie również uczestniczyło w kosztach prac geologicznych wykonywanych dla potrzeb rozpoznawania lub wydobywania węglowodorów w ramach udzielonej koncesji, jednak koszty ponoszone przez NOKE z tego tytułu nie mogą być większe niż 5 proc. kosztów prac geologicznych.

Zgodnie z projektem ustawy NOKE nie jest odpowiedzialna za zobowiązania cywilnoprawne oraz publicznoprawne zaciągnięte w związku z działalnością regulowaną ustawą przez pozostałe strony umowy o współpracy. Nie będzie też obciążona kosztami ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej z tytułu działalności wykonywanej na podstawie umowy o współpracy.

Z kolei węglowodory wydobyte w czasie trwania umowy o współpracy (okres obowiązywania koncesji) mają stać się przedmiotem własności w częściach ułamkowych stron umowy.

Projekt umowy o współpracy nie przewiduje zastosowania mechanizmu polegającego na zwrocie kosztów i nakładów inwestycyjnych stronom umowy, które je poniosły ze strumienia przychodów z produkcji przypadającej NOKE (no refund of exploration costs).

Na mocy projektu ustawy ma zostać utworzony tzw. Fundusz Pokoleń, którego dochodami mają być wpłaty części zysku NOKE.

Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy PGG, proponowane przez MŚ rozwiązania czerpią z rozwiązań norweskich, duńskich i holenderskich, a system obowiązujący w tych krajach to tzw. system koncesyjny (najważniejsze dwa inne modele stosowane w kontraktach z inwestorami zagranicznymi przy poszukiwaniu i wydobyciu węglowodorów to tzw. Production Sharing Agreement – PSA oraz Risk Service Agrement).

Prześledźmy zatem dla porównania, jak wygląda udział państwa w procesie poszukiwania i wydobycia węglowodorów w innych krajach Europy .

Norwegia

W Norwegii oprócz czerpania korzyści z dochodów z wydobycia (poza podatkami) państwo bierze bezpośredni udział w sektorze naftowym. W tym celu w 2001 roku utworzona została spółka Petoro AS w 100-proc. należąca do państwa. Jest to spółka, która realizuje trzy główne zadania wyznaczone jej przez norweskie Ministerstwo Ropy Naftowej i Energii. Petoro uczestniczy w 158 koncesjach na zasadach określonych przez ministerstwo. Odpowiednio do udziału procentowego przewidzianego w koncesji Petoro jako jeden z licencjobiorców pokrywa koszty inwestycji i otrzymuje odpowiednią część dochodów.

Ponadto Petoro monitoruje sprzedaż ropy naftowej prowadzoną przez firmę Statoil AS, gdyż sama nie jest spółką naftową, w żadnej koncesji nie jest operatorem i zatrudnia jedynie 65 osób. W imieniu norweskiego Skarbu Państwa zarządza instrumentem finansowym SDFI (The State Direct Financial Interest).

Warto zwrócić uwagę, że ramy współpracy państwowej spółki Petoro z innymi licencjobiorcami są jasno określone we wzorze umowy tzw. Agreement concerning petroleum activities, która składa się z trzech części: Special Provisions, Joint Operating Agreement (JOA) oraz Accounting Agreement. W dokumentach tych mówi się o powołaniu przez licencjobiorców tzw. joint venture, przy czym nie ma ono charakteru spółki (unincorporated joint venture).

Umowa taka obowiązuje partnerów do czasu wygaśnięcia licencji, strony mają prawo głosu w proporcji do udziału procentowego w joint venture (odpowiada on udziałom w licencji),ważniejsze decyzje są jednak podejmowane jednomyślnie, a w sprawach, które dotyczą naruszenia warunków licencji, zubożenia zasobów oraz interesu finansowego państwa możliwe jest prawo weta. Ponadto w przypadku zmian w istniejącym joint venture wprowadzenie nowych zasad głosowania jest uwarunkowane zgodą ministerstwa. Umową zawartą pomiędzy Petoro a pozostałymi licencjobiorcami rządzi prawo norweskie.

Zanim utworzono spółkę Petoro, od lat 70. do pierwszej połowy lat 80. dominującym właścicielem koncesji była firma Statoil. Dopiero w 1984 roku zaangażowanie państwa w działalność poszukiwawczo-wydobywczą podzielone zostało pomiędzy Statoil i nowo utworzony instrument finansowy SDFI (znacząca część udziałów w koncesjach należących dotychczas do Statoil została mu odebrana i przekazana do SDFI). Chodziło z jednej strony o uniknięcie sytuacji, w której firma Statoil stałaby się monopolistą i mogłaby utrudniać konkurencyjność innym firmom inwestującym na rynku poszukiwawczo-wydobywczym.

Z drugiej strony utworzenie SDFI – jak pokazuje historia – było posunięciem korzystnym i efektywnym w kreowaniu właściwej polityki surowcowej przez norweskie państwo w stosunku do swoich obywateli, gdyż zapewniło państwu skuteczne pozyskiwanie renty surowcowej od inwestorów.

Warto wspomnieć, że w roku 2000 instrument finansowy SDFI zarządzał rezerwami ropy naftowej o wartości trzy razy większej niż firma Statoil.

Powstała rok później spółka Petoro jest spółką zarządzającą instrumentem SDFI i wszystkie koszty i wydatki z tym związane są pokrywane z norweskiego Skarbu Państwa, podobnie jak i koszty działalności samej spółki Petoro. Instrument SDFI oraz spółka Petoro mają także odrębną księgowość i odrębne rachunki bankowe.

Dania

Podobne rozwiązania zastosowano w Danii, gdzie powołano państwowy podmiot pod nazwą Danish North Sea Partner (DNSP), którego zadaniem jest administrowanie utworzonym w 2005 roku funduszem Danish North Sea Fund.

Fundusz ten został utworzony, aby zapewnić bezpośredni udział państwa w nowych licencjach węglowodorów. Pokrywa on koszty i uczestniczy w dochodach związanych z nowymi licencjami. Fundusz jest odpowiedzialny za 20 proc. udziału państwa we wszystkich nowych koncesjach, a także w „starych" koncesjach poprzez zapewnienie 20 proc. udziału Państwa w Dansk Undergrunds Consortium (DUC).

Holandia

Podobną funkcję jak podmioty państwowe działające w Norwegii i Danii pełni w całości należąca do holenderskiego państwa spółka EBN B.V. Jest ona kluczowym graczem w zakresie poszukiwań, produkcji oraz magazynowania ropy naftowej i gazu ziemnego. Spółka ta uczestniczy kapitałowo w prawie wszystkich projektach poszukiwawczo-wydobywczych w Holandii. EBN posiada też 40 proc. udziałów w spółce zajmującej się sprzedażą gazu w Holandii – Gas Terra B.V.

EBN, podobnie jak Petoro w Norwegii, nie ma na celu być operatorem w przedsięwzięciach joint ventures, ale inwestuje w projekty poszukiwawczo-wydobywcze, ułatwia inwestowanie prywatnym inwestorom oraz dzieli się swoją wiedzą. Zyski z działalności EBN w całości są przekazywane do holenderskiego Skarbu Państwa.

Wnioski

Jak wynika z przykładów rozwiązań wprowadzonych w innych krajach europejskich, proponowane przez Ministerstwo Środowiska rozwiązania w zakresie NOKE nie są rozwiązaniami pionierskimi i w znacznej mierze nawiązują do sprawdzonych w Europie Zachodniej wzorów. Podobne do NOKE podmioty zostały utworzone w celu realizacji udziału państwa w sektorze poszukiwawczo-wydobywczym w Norwegii (Petoro), Danii (DNSP), Holandii (EBN). Inna sprawa, że np. w Norwegii system prawno-podatkowy ewoluował przez ostatnie 40 lat, a proponowana nowelizacja PGG jest dopiero początkiem procesu stworzenia systemu w Polsce, który dzieliłby sprzeczne z natury rzeczy interesy Skarbu Państwa i inwestorów branżowych.

Warto w tym miejscu wspomnieć jeszcze o dwóch sprawach. W Norwegii, kraju, w którym rozwiązania prawno podatkowe zdały egzamin i słusznie projektodawcy nowelizacji PGG odwołują się do norweskich doświadczeń, obowiązuje system podatkowy, który opiera się na dwóch reżimach – 28-proc. CIT oraz 50-proc. podatek naftowy. W skrajnym przypadku podatek od działalności naftowej może wynosić 78 proc. (w Polsce wysokość tzw. government take ma wynosić maksymalnie 40 proc.). Nie oznacza to jednak, że inwestorzy płacą norweskiemu fiskusowi podatki w przewidzianej w systemie podatkowym maksymalnej skali. Przeciwnie – przewidziano tam kilka różnych instrumentów i zachęt inwestycyjnych mających na celu obniżenie efektywnej stopy podatkowej. Są to m.in.: zwrot udokumentowanych wydatków na poszukiwanie złóż, wysoka stopa amortyzacji, ulga inwestycyjna tzw. uplift, konsolidacja podatkowa projektów, możliwość rozpoczęcia amortyzacji od chwili poniesienia nakładu, a nie zakończenia inwestycji itd.

Wydaje się, że adresatem postulatów firm inwestujących w poszukiwania gazu łupkowego w Polsce w zakresie ulg i zachęt inwestycyjnych winno być przede wszystkim Ministerstwo Finansów.