Procedury budowlane idą na pierwszy ogień - rozmowa z prof. Markiem Wierzbowskim

Rz: Został pan nowym przewodniczącym Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego. Jej rolą było przygotowanie kodeksu budowlanego kompleksowo regulującego formalności budowlane. Taki kodeks już powstał. Co dalej?

Prof. Marek Wierzbowski: To wstępna koncepcja, wymaga w wielu miejscach uzupełnień, a także przygotowania oceny skutków regulacji, przepisów wprowadzających itd. Termin ukończenia prac był przesuwany. Ostatnio miały się zakończyć w styczniu przyszłego roku. Będzie trudno go jednak dotrzymać dla całości kodeksu.

Z jakiego powodu?

Kodeks urbanistyczno-budowlany miał całościowo regulować proces inwestycyjny – od jego przygotowania, lokalizacji, aż do zakończenia budowy. Jego opracowanie wymaga czasu i wysiłku. Dlatego m.in. dalsze prace nad kodeksem prawdopodobnie będziemy prowadzić etapami.

Co to oznacza?

Podzielimy go prawdopodobnie na co najmniej dwie części. Najpilniejszą sprawą dla głównego odbiorcy kodeksu, czyli inwestora, jest sprawne przeprowadzenie inwestycji na podstawie jasnych reguł. Dlatego główny nacisk w najbliższym czasie chcemy położyć na część budowlaną, aby była gotowa przed końcem lutego.

Jednocześnie będą kontynuowane prace nad częścią dotyczącą planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Czy śledzi pan, panie profesorze, rankingi, które co roku przygotowuje Polski Związek Firm Deweloperskich?

Nie. Nie zajmuję się deweloperką, tylko prawem budowlanym.

Szkoda. Dotyczą one czasu oczekiwania na wydanie warunków zabudowy oraz pozwolenia na budowę w największych polskich miastach. Wynika z nich, że to nie pozwolenia, tylko warunki zabudowy są największym problemem dla budujących. Często czeka się na ich wydanie przeszło rok. Może więc w pierwszej kolejności warto zmienić zasady lokalizacji inwestycji, a dopiero później część budowlaną?

Praca nad częścią kodeksu dotyczącą planowania i zagospodarowania przestrzennego jest mniej zaawansowana i wymaga dużych uzupełnień oraz zsynchronizowania z licznymi przygotowywanymi projektami. W tej chwili kodeks reguluje kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego na poziomie lokalnym. Tymczasem niezbędne są również regulacje dotyczące poziomu ponadlokalnego, co wymaga pogłębionych analiz.

Gdy chodzi natomiast o warunki zabudowy, to faktycznie czas oczekiwania na ich wydanie bywa długi. Problem bierze się z przewlekłości postępowań odwoławczych.

Do określenia stron w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy stosuje się bowiem kodeks postępowania administracyjnego, a ten dopuszcza do udziału w nim stosunkowo szeroki krąg osób, znacznie szerszy niż w innych krajach i o znacznie większych uprawnieniach procesowych. Stąd potem w sądach tak wiele odwołań i skarg, które zajmują czas. Ochrona interesów osób trzecich ma swoją cenę.

W postępowaniu budowlanym ustawodawca poradził sobie z tym problemem. Ograniczył krąg podmiotów uczestniczących w postępowaniu do tych, które znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. A i tak inwestorzy powszechnie narzekają na nadmierny formalizm oraz przewlekłość procedur, nie tylko pana zdaniem – słusznie.

Tak, mają sporo racji. W dużej mierze źródłem niezadowolenia są niejednolita praktyka organów i zbytnie skomplikowanie prawa, co jest konsekwencją licznych nowelizacji. Skutkami ubocznymi tych zmian są właśnie nawarstwianie się przepisów, ich niespójność, nieprzejrzystość. Gubią się w nich sami urzędnicy, a co dopiero przeciętny Polak.

Konieczne jest zatem nowe podejście, wprowadzenie całościowej regulacji, jednak bazującej na mechanizmach, które się sprawdziły, wykorzystującej orzecznictwo sądów administracyjnych, które często uzupełniało luki w przepisach.

W takim razie dlaczego, choć trwają prace nad kodeksem, rząd przygotował inny projekt zmian do prawa budowlanego? Czy to nie doprowadzi do kolejnego nawarstwiania się, niespójności i nieprzejrzystości?

Prace komisji kodyfikacyjnej, z założenia długotrwałe, nie powinny blokować prac nad doskonaleniem obowiązującego prawa. Projekt, o którym pani mówi, przewiduje uproszczenia tylko dla niewielkich inwestycji, takich jak budowa domu jednorodzinnego, wiaty czy zjazdu z drogi. Jego rolą jest przejściowe uproszczenie procedur. Zanim bowiem kodeks wejdzie w życie, upłynie jeszcze trochę czasu. Proszę mi wierzyć, na pewno nie dojdzie do kolejnego nawarstwiania się, niespójności i nieprzejrzystości. Kodeks będzie zawierał takie same uregulowania jak procedowana obecnie w Sejmie nowela.

Ale nie tylko w tym wypadku prace nad uproszczeniami idą dwutorowo. Ministerstwo pracuje nad projektem nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jaki jest sens pracy nad kodeksem, jeżeli ciągle gasi się pożary?

Jak już mówiłem, prace nad kodeksem trwają. Nie wejdzie on w życie od razu. Z pewnością wprowadzone zostanie długie vacatio legis.

Wracając do warunków zabudowy: od lat pojawiają się pomysły, by z nich w ogóle zrezygnować.

Tak, to prawda. Trzeba mieć jednak pomysł, czym je zastąpić. Gdy chodzi o kodeks, to wstępnie zaproponowano odejście od dotychczasowych warunków zabudowy. Każda gmina ma podzielić swój obszar w studium na trzy kategorie: obszary zabudowane, przeznaczone pod nową zabudowę oraz o ograniczonej zabudowie ze względu na ochronę takich wartości jak środowisko, zabytki, grunty rolne i leśne etc. Dla obszarów przeznaczonych pod nową zabudowę przewidziano obowiązek uchwalenia planów. Kodeks przewiduje też obowiązkowe plany dla innych szczególnych kategorii obszaru, np. terenów zagrożonych powodzią, zieleni publicznej, zabudowy letniskowej. Oczywiście nie wszystkie inwestycje będą prowadzone na podstawie miejscowych planów i nagle cały kraj nie pokryje się planami. A inwestorzy będą przecież budować.

Jakie więc zmiany szykują się w części budowlanej kodeksu?

Nie chciałbym odpowiadać na to pytanie przed pierwszym posiedzeniem komisji pod moim przewodnictwem. Proszę pamiętać, że dopiero niedawno zostałem powołany na stanowisko przewodniczącego komisji. Dlatego to pytanie jest przedwczesne. Proponuję się spotkać na początku przyszłego roku.

Wiele jednak rozstrzygnięć zawartych w kodeksie oceniam bardzo wysoko, chociażby te dotyczące ograniczeń czasowych kwestionowania decyzji. Obecnie pozwolenie na budowę można wyeliminować z obrotu prawnego w dowolnym czasie, czyli nawet po trzydziestu latach. Kodeks przewiduje, że pozwoleń na budowę nie będzie można kwestionować po upływie pięciu lat, nawet gdyby rażąco naruszały prawo. Takie rozwiązanie będzie miało kolosalne znaczenie dla bezpieczeństwa obrotu prawnego.

Pozwolenia zostaną?

Tak, nie zawsze da się z nich zrezygnować. Tak jak dotychczas podstawą do prowadzenia budowy, którą w projekcie kodeksu nazwano zgodą budowlaną, będzie albo pozwolenie na budowę, albo zgłoszenie. Np. dla budowy domów jednorodzinnych wystarczy samo zgłoszenie, zresztą katalog obiektów budowanych na zgłoszeniu nie ulegnie w kodeksie znaczącej zmianie.

Tak jak dotychczas wniosek z niezbędnymi dokumentami będzie się składało co do zasady u starosty. Jeżeli przez 30 dni organ nie zgłosi sprzeciwu, to można budować.

Pozwolenia będą wymagały duże obiekty, np. fabryka, osiedle mieszkaniowe.

Część budowlaną trzeba będzie jednak też zmodyfikować. Chociażby obecnie obowiązujące przepisy dot. zmiany sposobu użytkowania są powszechnie krytykowane.

Jakich modyfikacji dotyczących sposobu użytkowania można się spodziewać?

Tego rodzaju przepisy uważa się często za zbędne w prawie budowlanym. Gdy zmiana sposobu użytkowania nie wymaga przeprowadzenia robót budowlanych, nie powinna być przedmiotem zainteresowania prawa budowlanego. Podobnie jest z legalizacją samowoli budowlanych. Za łamanie prawa trzeba oczywiście karać. Sankcje są jednak surowe. Nikt prawie z procedur legalizacyjnych nie korzysta, co widać w statystykach budowlanych publikowanych na stronie internetowej głównego inspektora nadzoru budowlanego.