W dyskusji o nowej dyrektywie o kredycie konsumenckim największe emocje budzi sankcja kredytu darmowego (SKD), która zdominowała dyskurs publiczny. Te emocje są całkowicie zrozumiałe: im szersze SKD, tym większy rynek dochodzenia roszczeń konsumenckich i tym większe ryzyko dla sektora finansowego. Dyskusja pomija jednak, czy jest to sankcja najkorzystniejsza dla konsumentów i jak wpisuje się ona w system sankcyjny, którego wymaga dyrektywa. Są to jednak pytania fundamentalne, od których powinna zacząć się publiczna debata o systemie sankcyjnym.
Kredyt konsumencki. Dyrektywa nadaje prymat administracyjnemu nadzorowi nad rynkiem
Nowa dyrektywa wprowadza zmianę rewolucyjną – nadaje prymat administracyjnemu nadzorowi nad rynkiem, co wprost wynika z jej art. 44 i motywów 90–92. Dyrektywa wymaga więc stworzenia kompletnego systemu administracyjnego nadzoru nad rynkiem, którego skuteczność gwarantuje system sankcji publicznoprawnych – kar nakładanych przez właściwe organy nadzoru. Takie podejście jest zrozumiałe wobec treści dyrektywy, która – inaczej niż jej poprzedniczka – przewiduje gamę obowiązków, dotyczących zasad funkcjonowania kredytodawców. Są to obowiązki, które ze swojej natury nie nadają się do skutecznej egzekucji w drodze indywidualnego postępowania sądowego, wszczynanego przez konsumenta, np. obowiązek dokumentowania procedur oceny zdolności kredytowej, stosowania odpowiedniej polityki wynagrodzeń czy zapewnienia odpowiednich kompetencji pracowników. Dyrektywa wymaga, by odpowiedzią na naruszenia takich obowiązków, obciążających kredytodawców, były sankcje administracyjne. Zgodnie z dyrektywą mają one spełniać wymogi tradycyjne stawiane sankcji unijnej, to jest mają być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające.
Czytaj więcej
Rzecznik praw obywatelskich zwraca uwagę na rosnącą liczbę skarg na umowy kredytowe oparte o wskaźnika WIBOR. Do jego biura spływają również prośby...
Sankcje mają być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające
Znaczenie kryteriów skuteczności, proporcjonalności i odstraszającego charakteru TSUE wyjaśniał już wielokrotnie. Skuteczność sankcji to jej łatwa dostępność i egzekwowalność (wyrok TSUE z 26 października 2006 r., C-168/05). Proporcjonalność wymaga wykorzystania środków adekwatnych do skali naruszenia, niewykraczających ponad to, co jest konieczne do osiągnięcia zamierzonego celu (wyrok TSUE z 13 lutego 2025 r., C-472/23). Odstraszający charakter sankcji przejawia się natomiast pozbawieniem naruszyciela korzyści wynikłych z naruszenia i ma wymiar prewencji ogólnej (wyrok TSUE z 15 czerwca 2023 r., C-520/21), co oznacza, że celem sankcji jest nie tylko odstraszenie przedsiębiorcy, który dokonuje naruszenia, ale też innych przedsiębiorców, którzy zyskują świadomość co do surowości reakcji na naruszenie prawa. Choć przez długi czas TSUE akcentował konieczność osiągnięcia skutku odstraszającego na skutek zastosowania sankcji, w najnowszym orzecznictwie większą uwagę zwraca na jej proporcjonalność. Co do zasady jednak, ocena sankcji powinna być wypadkową jej trzech cech i nie może przyznawać prymatu żadnej z nich.
Funkcje te w kontekście rynku kredytów konsumenckich w pełni realizuje sankcja publicznoprawna, która oferuje pełen wachlarz korzyści. Po pierwsze, pozwala na szybsze i skuteczniejsze osiągnięcie wysokiego standardu ochrony konsumenta, w porównaniu z idącymi w setki tysięcy wyrokami sądów w indywidualnych sprawach wszczynanych przez konsumentów. Po drugie, sankcja ta chroni w jednakowy sposób wszystkich konsumentów i pozwala sankcjonować wszystkie naruszenia, a nie tylko te, których dochodzenie w indywidualnym procesie sądowym jest opłacalne.
Unijny standard ochrony konsumenta
Nowa dyrektywa wprowadza jeszcze jedną rewolucję, odnoszącą się do sankcji prywatnoprawnej, takiej jak SKD. Państwa członkowskie mogą, lecz nie muszą, zapewnić dostępność sankcji prywatnoprawnej w prawie krajowym. Dyrektywa nie nakłada bowiem obowiązku jej przyjęcia, lecz wyłącznie pozostawia taką możliwość. Co więcej, jeśli już państwo członkowskie zdecyduje się na jej wprowadzenie, sankcja prywatnoprawna funkcjonuje na innych zasadach niż sankcja publicznoprawna. Jak wyraźnie stanowi motyw 52, sankcja prywatnoprawna ma być skuteczna i proporcjonalna, ale już nie odstraszająca. Oznacza to, że sankcja cywilnoprawna realizowana przez konsumenta nie pełni, jak dotychczas, funkcji prewencji ogólnej – realizację tej funkcji mają zapewnić sankcje administracyjne.
Czytaj więcej
Lukę w systemie ochrony konsumentów, powstałą na skutek braku właściwej aktywności prezesa UOKiK, zajęły kancelarie zajmujące się dochodzeniem rosz...
Co z tego wynika dla krajowego porządku prawnego? Nowa dyrektywa o kredycie konsumenckim ma charakter zupełny. Państwa członkowskie nie mogą więc przyjąć innego standardu ochrony konsumenta niż ten, który z niej wynika – ani wyższego, ani niższego. Co więcej, nowy mechanizm oznacza konieczność weryfikacji, w jakim zakresie orzecznictwo TSUE dotyczące sankcji pozostaje aktualne. Dotychczasowe wyroki wydane na tle dyrektywy o kredycie konsumenckim, a odnoszące się do sankcji prywatnoprawnej, były oparte na tradycyjnym trio. TSUE ważył więc między skutecznością i proporcjonalnością sankcji a jej odstraszającym charakterem (prewencją ogólną). Sankcje prywatnoprawne przyjęte na tle nowej dyrektywy muszą być jednak oceniane wedle zestawu kryteriów obejmujących duet. Wyklucza to możliwość prostego przełożenia dotychczasowego orzecznictwa TSUE do oceny sankcji prywatnoprawnych, przyjmowanych, aby zapewnić skuteczność nowej dyrektywie. Orzecznictwo pozostaje jednak, co do zasady, aktualne w odniesieniu do sankcji administracyjnej, która zachowuje tradycyjną charakterystykę sankcji unijnej, czyli ma być skuteczna, proporcjonalna i odstraszająca.
Krajowe mechanizmy sankcyjne. Poszukiwanie nowego kompromisu
Zmiany wprowadzone przez nową dyrektywę o kredycie konsumenckim wymagają ułożenia krajowych mechanizmów sankcyjnych na nowo, przy czym sankcja publicznoprawna musi bezwzględnie pełnić rolę wiodącą. Mimo że dyrektywa tego od Polski nie wymaga, publiczny system sankcyjny należałoby uzupełnić sankcjami o charakterze prywatnoprawnym, co jest uzasadnione ich dotychczasowym szerokim wykorzystaniem, a także koniecznością stworzenia kół ratunkowych dla konsumentów, na wypadek, gdyby zawiódł publiczny system sankcyjny. System sankcji prywatnoprawnej powinien być jednak dostosowany do wymogów dyrektywy (dwuprzymiotnikowa charakterystyka), a także skonstruowany tak, by uniknąć błędów obecnego rozwiązania. Sankcja kredytu darmowego nie powinna więc być jedyną sankcją prywatnoprawną dostępną dla konsumenta w przypadku naruszenia jego praw wynikających z ustawy o kredycie konsumenckim. Takie ułożenie systemu sankcyjnego przyniesie bardzo daleko idące skutki – dla sądów, kredytodawców i firm zajmujących się dochodzeniem roszczeń konsumenckich. Debata o systemie sankcyjnym stanowi więc element gry interesów, która toczy się wokół SKD. Jako taka wymaga transparencji i ustalenia, gdzie rzeczywiście leży interes konsumentów.
Aneta Wiewiórowska-Domagalska jest dr. nauk prawnych, pełnomocniczką ministra sprawiedliwości ds. ochrony praw konsumenta
Maciej Bujalski współpracuje z MS przy przygotowaniu projektu ustawy
