Ustawa frankowa wchodzi w życie 7 sierpnia. Nie zmieniając zasad ochrony konsumenta, da ona sędziom instrumenty, które umożliwią usprawnienie orzekania. Wejście w życie ustawy jest sukcesem, zwłaszcza biorąc pod uwagę niesłychanie mocny lobbing przeciw ustawie, prowadzony przez część kancelarii (paradoksalnie: reprezentujących konsumentów) oraz niepewność procesu politycznego. Zasady PR nakazywałyby więc odtrąbianie sukcesu, odpowiedzialność i doświadczenie podpowiadają jednak działanie kontrintuicyjne. Z punktu widzenia polskich konsumentów znajdujemy się bowiem w trudnym i ważnym momencie. Z jednej strony, rękoma sędziów i przy dużych kosztach społecznych, wynikających z obciążenia sądów sprawami frankowymi, wygaszamy pożar frankowy. Z drugiej strony, ponownie rozpoczęły się prace nad transpozycją dyrektywy o kredycie konsumenckim, tym razem pod auspicjami Ministerstwa Sprawiedliwości. Sposób jej wprowadzenia do prawa krajowego przyczyni się do ustalenia całokształtu ochrony konsumenta w Polsce. Rozpoczęcie konsultacji społecznych bez wątpienia spowoduje zaostrzenie dyskursu na skutek działań lobbingu. Ostry, motywowany ekonomicznie dyskurs uniemożliwia zarazem rozmowę o pryncypiach i ich proporcjonalizacji. A przecież taka dyskusja jest niezbędna społecznie.
Konsumentem jest każdy z nas, a jako konsumenci tworzymy jedną ze stron rynku. Stronę, bez której rynek nie istnieje, o czym zdają się czasami zapominać polscy ekonomiści. Jako społeczeństwo powinniśmy odpowiedzieć na pytanie, jakiego standardu oczekujemy od rynku konsumenckiego? Czy mieści się on w standardzie unijnym, który osiągnąć musimy? A może już go osiągnęliśmy? Czy istnieją obszary, w których konsumenci wciąż potrzebują pomocy? Jeśli tak, czy mają szanse, aby tę pomoc otrzymać? Jakie mechanizmy chcemy wykorzystać, aby zagwarantować przestrzeganie prawa konsumenckiego? I w końcu – jak i z kim o tym rozmawiać?
Czytaj więcej
Po raz kolejny TSUE potwierdził, że założenie, na którym oparty jest polski projekt ustawy frankowej: sprawne rozliczanie umów w jednym postępowani...
Ochrona konsumentów. Co ujawniły franki?
Prace nad ustawą frankową ujawniły mechanizmy, podług których funkcjonuje obecnie ochrona konsumenta w Polsce. Gra interesów, będąca immanentną cechą funkcjonowania rynku, toczy się u nas w sposób wyjątkowo skomplikowany, przy wykorzystaniu fałszywych etykiet, maskujących rzeczywiście realizowane interesy. Paradoksalnie więc, mimo olbrzymiego sukcesu, jaki osiągnęli frankowicze, zgeneralizowane wnioski, jakie narzucają się po zakończeniu prac w odniesieniu do ochrony konsumentów w Polsce, nie są pozytywne. Sukces frankowiczów stał się parawanem przysłaniającym prawdziwy stan rzeczy, a zasady dyskursu publicznego o konsumentach, ukształtowane na tle sporów frankowych, kneblują debatę publiczną.
Jaki mamy system?
Polski system ochrony konsumentów oparty jest z jednej strony o mechanizmy prawa administracyjnego, gdzie uprawnienia konsumenta gwarantowane są przez władcze decyzje organu publicznego i – z drugiej – prawa prywatnego, gdzie to konsument decyduje o dochodzeniu swoich praw przed sądem. Centralną funkcję w systemie pełni organ publiczny, Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. To on odpowiada za kształt i realizację polityki konsumenckiej. Jego zadaniem jest podnoszenie poziomu dobrobytu konsumentów, przez skuteczną ochronę ich interesów i bezpieczeństwa oraz wspieranie rozwoju konkurencji. Prezes jest niezależny i dysponuje niezwykle skutecznymi narzędziami – może nakładać dotkliwe kary i nakazywać zachowania przedsiębiorcom, którzy naruszają prawa konsumentów.
Konsument może też dochodzić swoich praw w sądzie. Tu z pomocą mogą przyjść miejscy i powiatowi rzecznicy konsumentów, funkcjonujący i zaopatrywani w ramach samorządów, a w przypadku klientów rynku finansowego – rzecznik finansowy. Rzecznik finansowy, tak jak prezes UOKiK, może wydawać uzasadnione poglądy, które wspierają konsumenta w sądzie. Konsument dochodzący praw w sądzie oznacza jednak, że nie zadziałała żadna inna ścieżka realizacji wymaganego prawem standardu rynku konsumenckiego. Że zawiodła działalność prezesa UOKiK, a także kształtowanie standardu przez samoregulację, mediację czy arbitraż. Spór sądowy to porażka z punktu widzenia efektywności systemu ochrony konsumenta, szczególnie w przypadku naruszeń o charakterze systemowym – a takim były sprawy frankowe. System nie działa, więc konsumenci, którzy chcą wyegzekwować swoje prawa, muszą zrobić to sami. Takich porażek w sprawach frankowych było do tej pory prawie sześćset tysięcy, 99 proc. wygranych przez konsumentów.
Czytaj więcej
W wyjątkowych okolicznościach, gdy wymagają tego względy słuszności, można uwzględnić przedawnione roszczenia banku o zwrot kredytu frankowego. Jed...
Rządowa polityka konsumencka. Projekt prezesa UOKiK z 2015 r.
Sprawy frankowe pokazały, że możliwe jest indywidualne dochodzenie praw przez konsumentów, nawet jeśli sprawy te idą w setki tysięcy. Generuje to jednak koszty społeczne, w tym najbardziej oczywisty, to jest przeznaczenie nieproporcjonalnie dużych zasobów wymiaru sprawiedliwości, który powinien służyć całemu społeczeństwu, na załatwianie spraw schematycznych i powtarzalnych. Czy oznacza to, że jako społeczeństwo uznajemy spór sądowy za jedyny sposób prawidłowej realizacji wyrażonego w art. 76 konstytucji nakazu ochrony konsumentów przed nieuczciwymi praktykami rynkowymi przez państwo? Jakie są priorytety naszego systemu ochrony konsumentów, jeśli chodzi o cel i środki?
Niełatwo odpowiedzieć na te pytania. Dokumentem programowym polskiego prawa konsumenckiego jest rządowa polityka konsumencka, której projekt przygotowuje prezes UOKiK. Obecna pochodzi z 2015 r. i jako najważniejszy problem wskazuje misselling, np. ubezpieczenia z ubezpieczeniowym funduszem kapitałowym, kredyty denominowane do waluty obcej i chwilówki. Trudno więc powiedzieć, jakie cele na płaszczyźnie krajowej obecnie identyfikuje organ odpowiedzialny za zapewnienie skutecznej ochrony konsumenta. Cele te identyfikuje więc praktyka stosowania prawa, a realizują się one w setkach tysięcy spraw sądowych. Sprawy pochodzą przede wszystkim z rynku finansowego. Wynika to tak z liczby naruszeń występujących na tym rynku, jak również z opłacalności ich prowadzenia (spór o wysokie lub relatywnie wysokie sumy pieniężne). Stanowi to o atrakcyjności roszczeń konsumenckich z rynku finansowego dla profesjonalnych pełnomocników, którzy praw konsumentów dochodzą odpłatnie. Dodajmy do tego niedofinansowane stowarzyszenia konsumenckie i polski system ochrony konsumenta funkcjonujący w praktyce domyka się.
System ukształtowany normatywnie, aby realizować art. 76 konstytucji, to system oparty na prezesie UOKiK, realizującym władcze uprawnienia, którego działania podlegają kontroli sądowej, uzupełniany indywidualną aktywnością konsumentów, wspomaganych przez rzeczników i profesjonalnych pełnomocników. Interes konsumenta wyrażają w nim stowarzyszenia konsumenckie. Zamiast tego mamy system, którego centralnym filarem stało się indywidualne dochodzenie roszczeń przez konsumentów działających przez profesjonalnych pełnomocników, w którym o skuteczności ochrony decyduje ekonomiczna wartość roszczenia, a interes konsumentów jako grupy definiują pełnomocnicy. Stowarzyszenia konsumenckie zostały zmarginalizowane. Te same mechanizmy rynkowe, które prowadzą do naruszania praw konsumenta, umożliwiają ich dochodzenie.
Każda próba proporcjonalizacji sankcji odbierana jest jako zamach na prawa konsumentów, piętnowany medialnie przez przedsiębiorców, którzy zyski czerpią z maksymalizacji roszczeń konsumenckich, testując granice systemu. Swoje argumenty prezentują jednak nie jako profesjonalni uczestnicy gry rynkowej, lecz jako instytucje reprezentujące interesy konsumentów
Konsument jako towar, zysk jako cel
Oparcie realizacji praw konsumenta na prawach rynku ma swoje konsekwencje. Mechanizmy rynkowe sprawiają, że system ochrony konsumenta samoogranicza się, dochodzone są wyłącznie naruszenia opłacalne ekonomicznie. Ten mechanizm wyjaśnia spektakularny sukces frankowiczów. Ochrona konsumenta funkcjonuje więc w Polsce według takich samych zasad rynkowych, jak każdy inny obszar działalności biznesowej – konsument stał się towarem. A że unijne prawo wyposaża konsumentów w niezwykle skuteczne narzędzia, z których w Polsce profesjonalni pełnomocnicy nauczyli się sprawnie korzystać: poziom ochrony, w obszarach, gdzie jego realizacja jest opłacalna, jest maksymalizowany. Nie przekłada się to jednak na ogólne podwyższenie standardu. Standard ma charakter wyspowy: rośnie tylko tam, gdzie jest opłacalny.
Fałszywa maska Zorro
Lukę, powstałą na skutek braku adekwatnej aktywności prezesa UOKiK, zajęły kancelarie zajmujące się dochodzeniem roszczeń konsumenckich. Bez nich ochrona konsumencka nie istniałaby dziś w Polsce. To one wyznaczają więc kierunek i metody ochrony, kierując się, co zrozumiałe i naturalne dla gry rynkowej, możliwością osiągnięcia zysku. To rodzi przekonanie, wspierane działalnością medialną kancelarii, że tylko tego typu maksymalna ochrona, realizowana w indywidualnym sporze sądowym, prowadzonym przez profesjonalnego pełnomocnika jest „prawdziwą” ochroną konsumenta. Co więcej, każdy, zawsze, w przypadku jakiegokolwiek naruszenia, powinien mieć uprawnienia równe uprawnieniom frankowiczów. Tylko takich roszczeń opłaca się bowiem dochodzić na drodze indywidualnego sporu. To podejście doprowadziło do sytuacji, w której każda próba proporcjonalizacji sankcji odbierana jest jako zamach na prawa konsumentów, piętnowany medialnie przez przedsiębiorców, którzy zyski czerpią z maksymalizacji roszczeń konsumenckich, testując granice systemu. Swoje argumenty prezentują jednak nie jako profesjonalni uczestnicy gry rynkowej, lecz jako instytucje reprezentujące interesy konsumentów.
Czytaj więcej
Prezes UOKiK-u, który jest urzędnikiem nadzorowanym przez premiera, powinien ważyć słowa, gdy w ramach nadzoru pozbawia się go pewnych uprawnień –...
Zarobić na procesie?
Najbardziej wymownym przykładem z prac nad ustawą frankową jest kampania prowadzona przez przedstawicieli strony społecznej, identyfikujących się jako przedstawiciele konsumentów, przeciwko zawieszaniu płatności rat. Ustawa automatycznie zwalnia konsumenta z konieczności uiszczania rat kredytu na czas procesu, co odpowiada funkcjonalnie zabezpieczeniu, przyznawanemu obecnie na wniosek przez sąd. Zabezpieczenie sądowe wymaga jednak odrębnego postępowania, co dodatkowo obciąża i sąd orzekający w sprawie głównej i sąd odwoławczy, który rozpoznaje zażalenie na zabezpieczenie. Znacząco przedłuża to postępowanie, a zabezpieczenie i tak jest wydawane. Automatyczne zawieszenie płatności, oparte jest na założeniu, że w najlepszym interesie konsumenta jest jak najszybsze załatwienie sporu i brak konieczności spłacania kredytu w czasie postępowania. Rozwiązanie zaprojektowano tak, że konsument może kredyt spłacić, aby nie generować odsetek, które musiałby zapłacić, ale nie nadpłacić – od nadpłaty odsetki płaciłby mu bank. A im większa nadpłata i im dłużej trwa proces, tym większa suma, którą otrzyma konsument. Walka szła więc o możliwość nadpłaty, której wysokość bardzo często wpływa na wynagrodzenie pełnomocnika.
Czy możliwość osiągnięcia jak najwyższego zysku na tle sprawy sądowej jest jednak interesem, który zasługuje na ochronę prawną z ogólniejszego punktu widzenia? Nie w świetle prawa unijnego. Konsument otrzymuje tam ochronę, ponieważ strukturalnie jego pozycja jest słabsza niż przedsiębiorcy. Ochrona ma na celu wyrównanie pozycji, a nie zapewnienie zarobku. TSUE, którego orzecznictwo radykalnie podniosło standard ochrony konsumenta w Polsce i doprowadziło do sukcesu frankowiczów, dostrzegł ostatnio na tle polskich spraw frankowych, że dążenie do maksymalizacji zysku konsumentów jest nieproporcjonalne i może prowadzić do „bezpodstawnego wzbogacenia” konsumenta. Orzeczenia te akcentują konieczność zagwarantowania praw bankom. Akcentują konieczność proporcjonalizacji.
Czytaj więcej
– Mam wrażenie, że część przedstawicieli sektora finansowego najbardziej oburzyło nie samo słowo „banksterka”, ale to, że ktoś odważył się nazwać p...
Znaj proporcjum, mocium panie!
W systemie prawa polskiego nie istnieje instytucja, której działanie mogłoby kompensować brak adekwatnej działalności prezesa UOKiK w sferze ochrony konsumenta. Żadna instytucja nie jest bowiem wyposażona w odpowiednie instrumenty prawne. Oznacza to, że ochrona prawna może być gwarantowana konsumentom jedynie w drodze sądowej, gdzie jej skuteczność podlega zasadom gry rynkowej.
Skutki takiego ukształtowania systemu są dalekosiężne. Ochrona – na bardzo wysokim poziomie – istnieje tylko tam, gdzie jest to opłacalne. Instrumentalne korzystanie z ochrony na poziomie krajowym prowadzi do kształtowania mechanizmów, które nawet TSUE uznaje za nadmiarowe. Odium maksymalizacji w odbiorze społecznym spada jednak na wszystkich konsumentów – również na tych, którzy z ochrony realizowanej profesjonalnie przez pełnomocników nie są w stanie skorzystać. Oni pozostają bez pomocy. Tak samo na wszystkie kancelarie spada odium spowodowane działaniem tych z nich, których działania są wątpliwe, jeśli chodzi o realizację interesu konsumentów jako grupy.
Jednocześnie debata publiczna na temat prawa konsumenckiego w rzeczywistości zmieniła się w spór PR-owy. Przedstawiane w niej argumenty, które bronią mechanizmów konkretnego sposobu dochodzenia praw konsumenta, prezentowane są jak dogmaty prawa konsumenckiego. Ze względu na wysoką i zrozumiałą komercjalizację prawa konsumenckiego, głosy prezentujące interes konsumentów jako grupy słabo się przebijają. I konsumenci, i Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów zasługują na więcej.
Autorka jest dr. nauk prawnych, pełnomocniczką ministra sprawiedliwości ds. ochrony praw konsumenta
