Wiele razy na łamach prasy fachowej i informacyjnej zdarzało się profesorom prawa pisać o proporcjonalności. Temat można zatem uznać za znany i wręcz jakoś zgrany. Poza tym każdy intuicyjnie czuje, że prawo nie powinno strzelać do komara z armaty, bo tak w zasadzie należy rozumieć zasadę proporcjonalności. Szkoda kosztów, nawet gdy są generowane w słusznej sprawie.
Bardziej fachowe wyjaśnienia zasady proporcjonalności są już na samym początku bytu każdej regulacji skierowane do prawodawców i odnoszą się potem do całego jej bytu w systemie prawnym. Prawodawcy jednak są pierwsi. Muszą oni określić cel danej regulacji i dostosować wykoncypowane przez siebie środki, przybierające postać przepisów, do tego celu. Owe środki muszą być w stosunku do niego adekwatne, konieczne i niezbędne, a także jakoś wydajne – co oznacza, że ich ogólny ciężar powinien być dostosowany do społecznych korzyści, które z jego nałożenia mogą wyniknąć.
Czytaj więcej
Sądząc po danych za pierwsze półrocze 2026 r., w tym roku możemy mieć najniższy wskaźnik produkcji prawa od 2000 r. Mniej jest przede wszystkim prz...
Wymuszanie przestrzegania prawa
Wymuszanie przestrzegania prawa to jedno z tych uprawnień państwa, które w ogóle państwo definiuje. Państwo może ustanawiać takie środki, które uzna za stosowne, by skłonić ludzi do postępowania zgodnego z prawem. Do owych środków należy także stosowanie sankcji karnych, a więc określonych przez państwo dolegliwości, które spotkają osoby nieprzestrzegające przepisów prawa w państwie. Jak wszyscy wiemy, w odniesieniu do stosowania takich sankcji państwo dysponuje monopolem. Tylko ono ma prawo sankcje stosować. Ich rozmiar i intensywność musi być jednak dostosowana do zakresu naruszenia prawa, sposobu tego naruszenia, a zwłaszcza do szkody, którą takie naruszenie (niekiedy przy uwzględnieniu ogólnej skali naruszeń) wywołuje.
Jak to w prawie często bywa, zasada jest łatwa do zrozumienia, ale jej stosowanie nie jest wcale łatwe. Przede wszystkim istotnym kryterium tego, czy kary są prawidłowo ustalone, jest ich ogólny system w całym systemie prawnym. Akceptujemy nawet wysoką dolegliwość kar, jeżeli tylko ten system zapewnia przestrzeganie prostej reguły: za naruszenia niskiej wagi mają być one odpowiednio niskie, a za poważne naruszenia wysokie, a więc bardzo dolegliwe.
Nie do przyjęcia jest taki system kar, w którym za naruszenia prawa bardzo różnej wagi kara jest tak samo dolegliwa, jak również taki, który karze bardziej za mniej istotne naruszenia prawa niż za naruszenia bardzo poważne.
Czy polski system kar administracyjnych jest proporcjonalny?
Nie ma jakiegoś szczególnego powodu, by sądzić, że przynajmniej w zakresie prawa administracyjnego, polski system kar był ustanowiony tak, że nagminnie naruszałby zasadę proporcjonalności. Pewne przesłanki uzasadniające taki zarzut pojawiają się raczej efemerycznie i punktowo. W istotnym zakresie dotyczą nie tego, jak prawo zostało ustanowione, ale raczej tego, jak jest stosowane w praktyce.
Pogląd o systemowej prawidłowości kar administracyjnych w Polsce można wyrazić, pomimo że owe kary bywają bardzo dolegliwe. W prawie ochrony danych osobowych, organy administracyjne mają uprawnienie do stosowania wobec przedsiębiorców sankcji do kwoty 10 mln zł (przy zachowaniu drugiego ograniczenia 2 proc. obrotu przedsiębiorcy – z poprzedniego roku w stosunku do momentu naruszenia). W prawie monopolowym kary mogą być jeszcze większe. Za praktyki monopolistyczne to 10 proc. ubiegłorocznego obrotu; za naruszenie zbiorowych interesów konsumentów pułap jest taki sam. W zakresie przeciwdziałania praniu brudnych pieniędzy naruszenie przepisów przez tzw. instytucje obowiązane (np. banki) może prowadzić do kary, której pułapem jest 10 proc. obrotów. W energetyce kary administracyjne mogą też być wysokie i sięgać nawet 15 proc. przychodu przedsiębiorstwa. Przywóz do Polski odpadów wbrew regułom obowiązującego prawa może prowadzić do kary od 10 tys. zł do 1 miliona. Na rynku finansowym kary są bardzo, bardzo wysokie. Za manipulacje rynkiem lub ujawnienie albo wykorzystanie informacji poufnych grozi przedsiębiorstwom kara do 15 mln zł (z pułapem 15 proc. rocznego obrotu).
Czytaj więcej
Prawo jest dla rządzonych, a nie dla rządzących. Rządy prawa są z natury apolityczne, bo mają służyć wszystkim rządzonym na zasadzie win-win. I nie...
Te wszystkie wysokie kary łączy jedno: rozmiar społecznych szkód, które mogą wynikać z działań, za które są one stosowane, jest bardzo duży, a w dodatku wymierny; szkody te mogą także długotrwale nadszarpnąć zaufanie ludzi do całych branż (np. branży finansowej), a zatem wyrządzić szkodę nie tylko konsumentom, ale również samej branży, z której usług owi konsumenci korzystają. Wysokie kary są zatem konieczne i w wielu przypadkach korzystne dla całych, ważnych dla gospodarki, branż.
Posłowie w poszukiwaniu zasady proporcjonalności
W trakcie prac legislacyjnych nad nowymi regulacjami prawnymi, także takimi, które zmieniają istniejące już akty prawne, posłom ciągle zdarza się zapominać o zasadzie proporcjonalności. Ważną rolą wewnętrznych służb, z których Sejm i Senat korzystają, jest zauważanie ewentualnych naruszeń tej zasady w toku prac ustawodawczych. Istotne są także głosy tych, których takie naruszenia mogą dotknąć, a także głosy pochodzące z nauki. Te ostatnie, jeżeli mają postać bardzo dobrze udokumentowanych wyliczeń, to przysłowiowa „musztarda po obiedzie”.
Niekiedy jednak problem widać gołym okiem. Ostatnio z takim przypadkiem mieliśmy do czynienia w pracach legislacyjnych nad projektem ustawy zmieniającej prawo farmaceutyczne. Przypadek jest bardzo ciekawy, bo wywołany wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości UE (w sprawie C-200/24 Komisja przeciwko Polsce), który uznał, że dotychczas istniejący w Prawie farmaceutycznym całkowity i bezwarunkowy zakaz reklamy aptek narusza właśnie zasadę proporcjonalności. Nowe przepisy mają zatem ograniczyć zakres zakazu. Zgodnie z nową regulacją nie będzie wolno prowadzić m.in. reklamy porównawczej, reklamy skierowanej do dzieci lub młodzieży lub z udziałem dzieci i młodzieży; nie będzie można także wykorzystywać w reklamie osób znanych albo osób mających wykształcenie medyczne lub sugerujących posiadanie takiego wykształcenia; zakazana będzie także reklama wprowadzająca w błąd (mimo że akurat taka jest już i tak zakazana na podstawie innych przepisów ogólniejszego stosowania).
Czytaj więcej
Sejm przyjął przepisy, które podnoszą kary za złamanie zakazu reklamy aptek z 50 tys. zł do nawet 1 mln zł. W przypadku sieci liczącej 50 placówek...
Wymienione przykładowo (ale reprezentatywnie) zakazy nie dotyczą takich działań, które prowadziłyby do wielkich, niepowetowanych lub trwałych szkód społecznych. Logika tych zakazów jest taka, że – słusznie – odnoszą się do działalności poszczególnych aptek lub punktów aptecznych. Wielkie zdziwienie musi budzić zatem poprawka poselska projektu rządowego dotycząca kar za naruszenie zakazu reklamy. Ta spowodowała, że kara dla każdego punktu aptecznego wzrosłaby z proponowanych przez rząd 100 tysięcy zł do 1 miliona. Dlaczego akurat do 1 miliona, nie wie nikt – poza autorami zmiany, którzy najpewniej są przekonani, że prawo powinno nie tylko zastraszać ewentualnych chętnych do naruszeń, ale wręcz się na nich mścić.
Dlaczego „mścić”? – ano dlatego, że wiele aptek lub punktów aptecznych nie generuje obrotów, a tym bardziej zysków na poziomie odpowiadającym proponowanemu poziomowi kary; ważniejszym problemem jest jednak to, że ten milion nijak nie pasuje ani do rozmiaru szkody, ani korzyści, które ktokolwiek może mieć np. stąd, że porówna swoje ceny z cenami stosowanymi gdzie indziej i poinformuje to tym klientów. Przyjęte reguły nie grzeszą też nadmierną jasnością, ale to już temat na inny felieton.
Zmianie nie wróżymy zatem długiej i zawrotnej kariery. Chyba że w naukowych opracowaniach dotyczących naruszeń zasady proporcjonalności. Ważniejsze jest jednak to, że ten epizod prac legislacyjnych daje możliwość przypomnienia o zasadzie proporcjonalności – „kropla drąży skałę nie siłą, ale częstotliwością spadania”, drodzy prawodawcy.
Autor jest profesorem zwyczajnym nauk prawnych, doktorem nauk ekonomicznych, wykłada w Szkole Głównej Handlowej, jest rzadkim klientem aptek i punktów aptecznych
