Według szacunków Państwowej Agencji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, opartych na danych za 2020 r., koszty społeczno-ekonomiczne nadużywania alkoholu w Polsce wynosiły 93,3 mld zł rocznie. Mówimy tu o przedwczesnych zgonach, utraconych latach pracy, kosztach leczenia, pomocy społecznej i wielu innych pozycjach, które rzadko trafiają na pierwsze strony gazet, a które muszą zostać pokryte – zwykle z budżetu państwa.
Rachunek, który się nie zamyka
A ile z tego odzyskuje budżet w postaci akcyzy od napojów alkoholowych? W 2024 r. – ok. 14,6 mld zł. W kolejnym roku kwota była bardzo podobna – wzrosła o zaledwie 0,04 proc.. To o prawie 300 mln zł mniej niż zakładano w ustawie budżetowej, przy czym przeszacowanie dotyczyło głównie wpływów z wyrobów spirytusowych.
Nawet przy najbardziej optymistycznych i konserwatywnych szacunkach kosztów społecznych na 2024 r. (od 85 do 135 mld zł, w zależności od przyjętego wariantu uwzględniającego zmiany PKB i wynagrodzeń) różnica między tym, co państwo wydaje na skutki nadużywania alkoholu, a tym, co odzyskuje z akcyzy, wynosi od 70 do ponad 120 mld zł rocznie. To od niemal 2 do ponad 3 proc. PKB rocznie.
Ta różnica nie wynika po prostu ze zbyt niskiej stawki akcyzy. Problem polega na tym, że poszczególne rodzaje alkoholu są opodatkowane w sposób, który nie odzwierciedla skali szkód, jakie realnie powodują.
Czytaj więcej:
Fiskus nie powinien uzależniać zwolnienia z podatku akcyzowego dla produktów powstałych na bazie skażonego alkoholu od tego, czy producent wiedział...
Pro
Te same szkody, a akcyza różna
Polacy piją najwięcej alkoholu w postaci piwa – to ok. 54 proc. całej konsumpcji, wobec 38 proc. w napojach spirytusowych i 8 proc. w winie. Skoro tak, to logiczne byłoby założenie, że piwo odpowiada za mniej więcej połowę wpływów z akcyzy alkoholowej. Tymczasem napoje spirytusowe, mimo że stanowią tylko 37 proc. spożycia, generują aż 72 proc. wpływów akcyzowych z alkoholu. Piwo, przy niemal 55 proc. konsumpcji, daje budżetowi jedynie 25 proc. tych wpływów. Co więcej, udział ten z roku na rok maleje.
Powód jest prozaiczny i wynika z samej konstrukcji podatku. Napoje spirytusowe są opodatkowane proporcjonalnie do zawartości alkoholu etylowego, tzn. im większa jego zawartość, tym wyższa akcyza. Ten model jest zgodny z koncepcją „podatku od grzechu”: płaci się za skalę szkody, za którą odpowiada dany czynnik, w tym przypadku alkohol. Nie powinno mieć znaczenia, czy jego nośnikiem jest taki czy inny napój.
Jednak polski system podatku akcyzowego nie jest w tym zakresie konsekwentny. Przykładowo piwo jest opodatkowane według stopni Plato, czyli w praktyce według gęstości brzeczki piwnej przed fermentacją, a nie według faktycznej zawartości alkoholu w gotowym produkcie. Efekt: gram czystego alkoholu w piwie jest objęty akcyzą dwa, a nawet trzykrotnie niższą niż ten sam gram w wódce. Na sklepowych półkach można bez trudu znaleźć piwa o mocy sięgającej 10 proc., które mimo realnego zagrożenia dla zdrowia porównywalnego z mocnym alkoholem, korzystają z preferencyjnego traktowania tylko dlatego, że są nazwane „piwem”. Inna niż w przypadku alkoholu etylowego metoda ustalania akcyzy dotyczy również wina – jest ono opodatkowane od hektolitra, bez uwzględnienia zawartości alkoholu.
Nierówne traktowanie
Różnicowanie obciążeń podatkowych w zależności od formy napoju, a nie od tego, co faktycznie szkodzi, czyli zawartości alkoholu, budzi wątpliwości względem konstytucyjnej zasady równości (art. 32 Konstytucji RP) oraz swobody działalności gospodarczej (art. 20 Konstytucji RP). Poszczególne kategorie alkoholi są obciążone akcyzą w sposób zróżnicowany, nie dlatego, że dany produkt jest bezpieczniejszy, ale dlatego, że metoda liczenia podatku jest inna. Skutkuje to preferowaniem niektórych wyrobów kosztem innych, co w oczywisty sposób wpływa na rynek.
Skomplikowana metodologia oparta na stopniach Plato ma też inną, bardziej praktyczną wadę: rodzi spory interpretacyjne. Dobrym przykładem jest sprawa piw smakowych. W jej wyniku, na skutek wyroku TSUE, organy musiały zwracać browarom nadpłacony podatek akcyzowy, wraz z odsetkami. Koszt tej niejednoznaczności poniósł budżet państwa, a pośrednio konsumenci, którzy wcześniej ten podatek w cenie piwa zapłacili. Producenci piwa na całej operacji wyszli, można powiedzieć, podwójnie na plus.
Prawo unijne pozwala na stosowanie przez państwa członkowskie opodatkowania piwa według stopni Plato, tak jak to jest w Polsce. Nie znaczy to jednak, że model ten jest optymalny. Obecnie jest on stosowany przez mniejszość państw członkowskich. Ostatnio (w 2024 r.) zrezygnowała z niego Holandia, co przełożyło się na wzrost dochodów budżetowych z tego tytułu o 18 proc.. W przypadku wina takiej możliwości nie ma, ponieważ sposób ustalenia stawki na ten rodzaj alkoholu wynika z prawa unijnego.
Czytaj więcej
Od lat lobbuję za tym, żeby stawka VAT na wszystko była taka sama. Nieskutecznie. Pewnie dlatego, że Ministerstwo Finansów nie mogłoby twierdzić, ż...
Granice fiskalizmu
Zanim przejdziemy do konkretnej propozycji zmian legislacyjnych, warto zwrócić uwagę na to, jakie skutki przyniósł wzrost stawki akcyzy na wyroby spirytusowe. W latach 2022–2024 stawka akcyzy na alkohol etylowy wzrosła o 20 proc., ale wpływy budżetowe z tego tytułu zwiększyły się w tym czasie tylko o ok. 10 proc. Ta różnica nie jest przypadkiem, bowiem jest to sygnał, że rynek zbliża się do punktu, w którym dalsze podnoszenie stawek zaczyna przynosić budżetowi odwrotny skutek od zamierzonego. Ta zależność jest przedstawiana w postaci tzw. krzywej Laffera.
Powód tego zjawiska jest prosty: część konsumpcji po prostu ucieka do szarej strefy. Szacunki oparte na danych GUS wskazują, że w 2024 r. legalna sprzedaż wódki była niższa od oczekiwanego, wieloletniego trendu o ok. 23 mln litrów stuprocentowego alkoholu, co przy obecnej stawce akcyzy oznacza ok. 1,8 mld zł utraconych wpływów budżetowych rocznie. Innymi słowy: Polacy nie zaczęli pić mniej wódki, tylko zaczęli więcej kupować z nielegalnych źródeł. Nie tylko powraca zjawisko tzw. „melin”, ale również nasila się sprzedaż alkoholu przez Internet.
Nie jest to tylko problem fiskalny. Alkohol z nielegalnych źródeł zagraża zdrowiu. Bywa on pozyskiwany poprzez odkażanie substancji technicznych, czyli rozpuszczalników czy płynów do mycia szyb, w sposób, który nie usuwa całkowicie toksyn. Ryzyko zatrucia pojawia się także w przypadku alkoholu pochodzący z nielegalnej bimbrowni. Z danych NFZ wynika, że z tego powodu ok. 200 osób rocznie wymaga hospitalizacji, co średnio w ponad 60 przypadkach kończy się zgonem. To koszt społeczny, który nie jest internalizowany przez żaden podatek, bo transakcja w ogóle nie trafia do systemu.
W przypadku piwa ryzyko analogicznej ucieczki do szarej strefy jest znacznie mniejsze – masowe domowe piwowarstwo czy przemyt piwa w skali przemysłowej to zupełnie inna skala zjawiska niż nielegalna produkcja spirytusu. To dobra wiadomość dla proponowanej reformy: można ją przeprowadzić bez większego ryzyka, że konsumenci masowo „znikną” z legalnego rynku. Jednocześnie doświadczenia z rynku napojów spirytusowych wskazują, że dokonując ujednolicenia metodyki stawek akcyzy warto trzymać się scenariusza łagodnego, poprzez rozłożenie procesu ich dostosowania na lata.
Jak to naprawić bez szoku cenowego
Rozwiązanie brzmi prosto: doprowadzić do zrównania zasad opodatkowania napojów alkoholowych, poprzez uzależnienie stawki akcyzy od stopnia występowania czynnika szkodliwego, czyli alkoholu etylowego.
Istotne znaczenie ma tempo reformy. Nagłe zrównanie akcyzy na piwo z obciążeniem alkoholu etylowego oznaczałoby skokowy wzrost cen o kilkadziesiąt procent, co mogłoby wywołać silny opór społeczny i utrudnić przeprowadzenie całej reformy.
Znacznie bezpieczniejszym wariantem jest rozłożenie zmiany w czasie: stopniowe wyrównywanie stawek akcyzy na piwo i alkohol etylowy w ciągu kilkunastu lat (np. do 2039 r.), ze średnim rocznym wzrostem stawki o ok. 3,85 proc. Przy takim tempie cena przeciętnego piwa w butelce 0,5 l rosłaby o mniej więcej 1,4–1,8 proc. rocznie, czyli praktycznie niezauważalnie dla portfela konsumenta, poza pierwszym rokiem wdrożenia nowej metodologii, gdy skok byłby nieco wyższy (rzędu 20 proc. w cenie detalicznej, co i tak jest jednorazowym zdarzeniem, a nie trwałą tendencją).
A efekt dla budżetu? Symulacje wskazują, że coroczny przyrost wpływów z akcyzy na piwo (po pierwszym, „przełomowym” roku wdrożenia) mógłby wynosić średnio ok. 7,9 mld zł rocznie, a łącznie w perspektywie kilkunastu lat – nawet ok. 95 mld zł dodatkowych wpływów. To pieniądze, które przy zachowaniu logiki podatku korekcyjnego mogłyby choćby częściowo domykać przepaść między kosztami społecznymi alkoholu a tym, co dziś wraca do budżetu.
Szczegółowe wyliczenia można znaleźć w najnowszym raporcie fundacji Laboratorium Prawa i Gospodarki pt. „Polityka profilaktyki alkoholowej państwa. Analiza obecnej sytuacji prawnej oraz proponowane kierunki działań”. Jego autorzy przeanalizowali m.in. skutki obecnej polityki akcyzowej państwa, proponując konkretne rozwiązania zmierzające do jej uracjonalnienia.
Czytaj więcej
Rząd planuje podnosić podatek od alkoholu, a przeciwny temu jest prezydent. Eksperci wskazują, że choć wyższa cena hamuje apetyt na piwo lub wódkę,...
Nie moralizatorstwo, a matematyka
Warto podkreślić: nie chodzi tu o kolejną kampanię antyalkoholową ani o karanie konsumentów za sam fakt, że wybierają ten, a nie inny napój. Chodzi o coś dużo bardziej przyziemnego: o to, żeby podatek odpowiadał realnej szkodzie, którą wyrządza, a nie przypadkowi historycznemu, który sprawił, że dany napój od dekad korzysta z faktycznej preferencji podatkowej. Ujednolicenie zasad opodatkowania nie wymaga rewolucji ani nowej ustawy pisanej od zera. Wymaga uczciwego uwzględnienia tego, co i tak już wiadomo: że gram alkoholu szkodzi tak samo, niezależnie od tego, w jakim napoju się znalazł.
Autor jest doktorem prawa, adiunktem na Wydziale Zarządzania Uniwersytetu Warszawskiego, ekspertem Centrum Oceny Skutków Regulacji UW, adwokatem, partnerem zarządzającym kancelarii Jabłoński Koźmiński i Wspólnicy
Tekst powstał na podstawie raportu Fundacji Laboratorium Prawa i Gospodarki „Polityka profilaktyki alkoholowej państwa” (marzec 2026 r.). Raport oraz pozostałe publikacje fundacji dostępne są na stronie lpig.pl.
