Ograniczenie obrotu ziemią: firmy z gruntami rolnymi w niebezpieczeństwie

Punktem wyjścia dla proponowanych w ostatnim czasie zmian legislacyjnych w zakresie obrotu nieruchomościami rolnymi jest zakończenie z dniem 1 maja 2016 roku okresu ochronnego na zakup nieruchomości rolnych przez cudzoziemców. Głównym celem zmian jest zachowanie po upływie tego okresu ograniczeń w zakresie zakupu nieruchomości rolnych przez cudzoziemców i wzmocnienie tym samym ochrony i rozwoju gospodarstw rodzinnych. Wychodząc z tego założenia, ustawodawca poszedł o krok dalej.

Chronologia zmian

W drugim kwartale ubiegłego roku przyjęto całkowicie nową ustawę o kształtowaniu ustroju rolnego (u.k.u.r. 2015) wprowadzającą nowe regulacje w sferze gospodarowania nieruchomościami rolnymi. Do najważniejszych zmian wprowadzonych na jej podstawie zaliczyć należy:

- prawo pierwokupu na rzecz rolnika indywidualnego będącego właścicielem nieruchomości rolnej graniczącej ze sprzedawaną nieruchomością – oprócz dotychczasowego uprawnienia w tym zakresie po stronie dzierżawcy i Agencji Nieruchomości Rolnych (ANR);

- zmniejszenie normy obszarowej nieruchomości rolnej z 5 do 1 ha w przypadku sprzedaży, której przysługuje prawo pierwokupu;

- wprowadzenie reglamentacji obrotu nieruchomościami rolnymi, jeżeli na skutek przeniesienia własności takich nieruchomości albo ich części miałby nastąpić podział gospodarstwa rolnego.

U.k.u.r. 2015 budziła liczne zastrzeżenia odnoszące się w dużej mierze do braku kompleksowej regulacji nowo przyjętych instytucji. Zwracano przede wszystkim uwagę na niejasne zasady przeprowadzenia procedury sprzedaży nieruchomości z uwzględnieniem prawa pierwokupu wszystkich uprawnionych podmiotów. W związku z powyższym pod koniec ubiegłego roku przyjęto ustawę, na mocy której wejście w życie u.k.u.r. 2015 zostało przesunięte z 1 stycznia na 1 maja 2016 r. Już wówczas pojawiały się głosy, że ustawa ta najprawdopodobniej w ogóle nie wejdzie w życie, a nawet jeśli, to nie w swoim pierwotnym kształcie.

I tak na początku tego roku doczekaliśmy się nowego projektu ustawy o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz zmianie niektórych ustaw, który zakłada uchylenie u.k.u.r. 2015, wprowadzając jednocześnie szereg zmian do obecnie obowiązującej ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego z 2003 r. (u.k.u.r. 2003).

Tylko dla rolników

Projekt ustawy zakłada, że nabywcami nieruchomości rolnych spoza Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa będą mogli być co do zasady tylko rolnicy indywidualni. Wyjątek stanowić będą osoby bliskie zbywcy, jednostki samorządu terytorialnego oraz Skarb Państwa. Za zgodą prezesa ANR także inne podmioty, jednakże tylko w sytuacji, gdy zbywca nieruchomości wykaże, że nie było możliwości przeniesienia własności nieruchomości na rzecz ww. podmiotów oraz nabywca da rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej, a w wyniku nabycia nie dojdzie do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych.

Projekt zmierza ponadto do zapewnienia, by nieruchomości rolne pozostawały w rękach rzeczywistych rolników przynajmniej przez dziesięć lat od dnia ich nabycia. Wprowadza więc instrumenty kontroli pozwalające ustalić, czy nabywca nieruchomości rolnej po jej nabyciu w rzeczywistości powiększył lub utworzył gospodarstwo rolne i osobiście je prowadzi. Nabycie własności nieruchomości rolnej musi się łączyć z wymogiem osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodziłaby nabyta nieruchomość, jak również z zakazem zbywania oraz oddawania jej w posiadanie, np. jej wydzierżawiania. Niewywiązanie się z tego obowiązku zagrożone jest sankcją utraty nieruchomości na rzecz ANR.

Proponowane zmiany mogą wpłynąć negatywnie na transakcje na rynku nieruchomości rolnych oraz zahamować realizację inwestycji, które ze swojej definicji realizowane są poza granicami miast przy szlakach komunikacyjnych na gruntach stanowiących w znacznej mierze nieruchomości rolne. Możliwość nabywania takich nieruchomości w celach inwestycyjnych, np. pod budowę centrów logistycznych, magazynów czy też zakładów produkcyjnych, zostanie bowiem praktycznie wyłączona. Ponadto w konsekwencji proponowanych zmian właściciele nieruchomości rolnych zostaną pozbawieni możliwości swobodnego rozporządzania przysługującym im prawem własności. Dlatego też niewykluczone, że proponowane zmiany odniosą jeszcze przed ich wprowadzeniem efekt odwrotny od zamierzonego i doprowadzą do masowego zbywania nieruchomości rolnych przez ich właścicieli i zmiany ich klasyfikacji na nieruchomości o przeznaczeniu innym niż rolne.

Ingerencja w stosunki własnościowe

Przewidziane w projekcie zmiany rodzą także daleko idące ryzyko z punktu widzenia transakcji dotyczących spółek. Zaprojektowano bowiem w nim rozwiązania służące uściśleniu kontroli ANR i rozszerzeniu jej zakresu nie tylko w sytuacji sprzedaży nieruchomości rolnych, ale również w odniesieniu do innych czynności i zdarzeń prawnych, które w konsekwencji mogą doprowadzić do zmiany osoby właściciela nieruchomości rolnej. Przewidują one, że w przypadku zmiany wspólnika lub przystąpienia nowego wspólnika do spółki osobowej czy też nabycia i zbycia udziałów lub akcji w spółkach kapitałowych, które są właścicielami nieruchomości rolnej, ANR będzie mogła nabyć taką nieruchomość za zapłatą równowartości pieniężnej. Podobne uprawnienie przysługiwać będzie ANR, jeżeli nabycie nieruchomości rolnej nastąpi wyniku m.in. podziału, przekształcenia bądź łączenia spółek. Na tym etapie brak kompleksowego uregulowania zasad takiego wykupu po stronie ANR.

Z samej swojej istoty rozwiązanie to przewiduje jednak daleko idącą ingerencję w prawo własności i swobodę prowadzenia działalności gospodarczej. Oznacza bowiem w odniesieniu do spółek osobowych i kapitałowych posiadających prawo własności nieruchomości rolnych ryzyko utraty tejże nieruchomości przy podejmowaniu zmian własnościowych w spółce. Ryzyko to nabywa szczególnego znaczenia, mając na uwadze fakt, że nieruchomości te stanowią niekiedy istotny element lub podstawę prowadzonej przez spółki działalności gospodarczej. Ponadto cena wykupu nieruchomości przez ANR może niekiedy nie odpowiadać jej rzeczywistej wartości, jako części składowej prowadzonej działalności gospodarczej.

W projekcie przewidziano ponadto prawo pierwokupu przez ANR akcji i udziałów w spółkach, które są właścicielami nieruchomości rolnych w przypadku ich sprzedaży, z wyłączeniem tych notowanych na giełdzie.

W konsekwencji zaproponowanego przepisu spółki będące właścicielami nieruchomości rolnych musiałyby się liczyć z ryzykiem ewentualnego uczestnictwa w takiej spółce podmiotu publicznego. Nie sposób w tym momencie odpowiedzieć na pytanie, co w sytuacji, gdy potencjalny nabywca udziałów/akcji zobowiązałby się do wniesienia do spółki konkretnych składników materialnych istotnych z punktu widzenia prowadzonej przez nią działalności, np. know-how, lub zbycie udziałów czy też akcji w spółce na rzecz konkretnego podmiotu wynikałoby ze strategii biznesowej i miało związek z  planowanym zamierzeniem inwestycyjnym. Warto zwrócić natomiast uwagę na potencjalne szkody po stronie spółki i jej udziałowców/akcjonariuszy, które mogłyby powstać, gdyby do wspominanego powyżej nabycia udziałów/akcji nie doszło z uwagi na skorzystanie przez ANR z prawa pierwokupu.

Niewykluczone, że omawiane tu ryzyko miałoby zastosowanie również do podmiotów wchodzących w skład tej samej grupy kapitałowej, np. w przypadku dokonywania jej wewnętrznej reorganizacji. Dlatego też część transakcji związanych z reorganizacją spółek czy też zmianą ich struktury własnościowej z uwagi na powyższe w ogóle mogłoby nie dojść do skutku. Co więcej, spółki, które zamierzałyby wyeliminować powyższe ryzyko poprzez zbycie nieruchomości, nie byłyby uprawnione do ich swobodnego zbycia. Zbycie nieruchomości mogłoby bowiem nastąpić jedynie na rzecz wspominanych powyższej kategorii podmiotów.

Kluczowa definicja

Dla złagodzenia negatywnych konsekwencji przyjętych rozwiązań kluczowe jest odpowiednie usystematyzowanie definicji nieruchomości rolnej, do której powyższe obostrzenia miałyby zastosowanie.

Obecnie obowiązująca ustawa u.k.u.r. 2003 stanowi, że jej postanowienia nie mają zastosowania do nieruchomości przeznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolne. Znaczna większość gmin w Polsce nie jest natomiast w ogóle objęta miejscowymi planami. Dlatego też przy wprowadzaniu zmian do regulacji dotyczącej gospodarowania nieruchomościami rolnymi należy implikować wypracowane przez Krajową Radę Notarialną i ANR na gruncie u.k.ur. 2003 stanowisko, zgodnie z którym nie znajduje ona zastosowania także w stosunku do gruntu nieobjętego miejscowym planem, dla którego wydano decyzję o warunkach zabudowy terenu, niezawierającą dodatkowego wymogu uzyskania zgody na przeznaczenie gruntu rolnego na cele nierolnicze, która określa jego przeznaczenie na cele budowlane niezwiązane z działalnością wytwórczą w rolnictwie.