Jacek Zaleśny: Nowelizacja konstytucji do rozważenia

Nakładanie sankcji w związku z konfliktem rosyjsko-ukraińskim wywołuje pytanie o ich konstytucyjne podstawy. Niezależnie od okoliczności zewnętrznych Polska nie przestaje być państwem prawnym, a własność podlega konstytucyjnej ochronie. Czy zatem Konstytucja RP dopuszcza, by w trybie sankcji konfiskować rzeczy określonych podmiotów prawa prywatnego uznanych za powiązane z państwem napastniczym, czy też w tym celu niezbędna byłaby jej zmiana?

Przepada na zawsze

W związku z konfliktem rosyjsko-ukraińskim proponuje się pozbawiać własności określoną kategorię osób fizycznych i prawnych. Grupa posłów wniosła więc do Sejmu projekt ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie środków ograniczających w odniesieniu do działań podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażających oraz o zmianie kodeksu postępowania cywilnego. W art. 1 ust. 1 posłowie proponują, by przepadkowi na rzecz Skarbu Państwa podlegały znajdujące się na terytorium RP środki finansowe i zasoby gospodarcze, o których mowa w art. 2 rozporządzenia Rady (UE) Nr 269/2014 z 17 marca 2014 r. ws. środków ograniczających w odniesieniu do działań podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażających, pozostające w posiadaniu, w faktycznym władaniu lub pod kontrolą osób fizycznych lub powiązanych z nimi osób fizycznych lub prawnych, podmiotów lub organów, wymienionych w załączniku I do tego rozporządzenia.

Czytaj więcej:

Prawo w firmie

Sejm uchwalił: zakaz importu węgla z Rosji i zamrożenie majątków

Sejm uchwalił ustawę, która ma umożliwić zamrażanie majątków osób i podmiotów wspierających reżim w Rosji oraz wprowadzenie zakazu importu węgla z tego kraju.

Pro

Własność i inne prawa majątkowe jako dobra podstawowe człowieka, gwarancje jego wolności, są dobrami konstytucyjnie chronionymi (art. 21 w zw. z art. 64 konstytucji). Przewidziane są tam dwie formy odbierania własności: wywłaszczenie i przepadek rzeczy. Konstytucja dopuszcza wywłaszczenie z własności, ale jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2), co w przypadku sankcji międzynarodowych nie ma zastosowania: przede wszystkim nie zamierza się wypłacać słusznego odszkodowania. Alternatywnie, zgodny z nią jest przepadek rzeczy, który może nastąpić po łącznym spełnieniu dwóch przesłanek: tylko w przypadkach określonych w ustawie i tylko na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. Pozostaje do rozważenia możliwość stosowania sankcji w trybie przepadku rzeczy. Czy w konstytucyjnym (art. 46) rozumieniu przepadku rzeczy mieści się przepadek rzeczy (odpowiednio: konfiskata mienia) jako sankcja stosowana w związku z konfliktem międzynarodowym? W mojej ocenie – nie mieści się.

Różne znaczenia

Pojęcie „sankcje” ma zastosowanie w różnych dziedzinach prawa, w tym w prawie międzynarodowym publicznym (dalej: pmp), karnym czy cywilnym. Jest rozumiane w danej dziedzinie prawa, ze względu na istotę stosunku prawnego, w związku z którym ma zastosowanie. Wprowadzanie sankcji w związku z konfliktem międzynarodowym odnosi się do sankcji jako instytucji pmp. W analizowanym przypadku chodzi o tzw. sankcje nakierowane, czyli adresowane do konkretnych osób lub podmiotów gospodarczych uznanych za powiązane z państwem napastniczym. Pojęcia sankcji w pmp nie można utożsamiać z tym pojęciem w prawie krajowym ani używać analogii z prawa krajowego.

W prawie międzynarodowym stosuje się sankcje nakierowane, „zamrażające” korzystanie z własności, tj. blokujące właścicielowi korzystanie z własności, ale niepozbawiające go tej własności. W odróżnieniu od nich, w związku z konfliktem rosyjsko-ukraińskim, grupa posłów proponuje wprowadzić sankcje polegające na przepadku na rzecz Skarbu Państwa znajdujących się na terytorium RP środków finansowych i zasobów gospodarczych (czyli: rzeczy, mienia).

Czy można je utożsamiać z sankcjami znanymi prawu karnemu? Czy – co do istoty – jest to ta sama kategoria sankcji? W prawie karnym przepadek rzeczy czy konfiskata majątku (znana i z PRL) są poprzedzone wykazaniem osobie nim objętej nie tylko czynu bezprawnego, ale też stwierdzenia winy sprawcy. To prawna konstrukcja, w której stwierdza się m.in., że konkretna osoba jest sprawcą czynu, który jest przestępstwem, że jest bezprawny, że między skutkiem czynu a zachowaniem sprawcy zachodzi związek przyczynowy. Te przesłanki nie zachodzą w sankcjach związanych z konfliktem zbrojnym. Inaczej niż w prawie karnym, nie zależą od stwierdzenia przestępstwa. Są adresowane do konkretnych osób lub podmiotów gospodarczych ze względu na ich dwie cechy główne: przynależność państwową i domniemanie dużego znaczenia dla polityki państwa napastniczego. Oparte są na rozciągnięciu odpowiedzialności prawnej z państwa na podmioty prawa prywatnego.

Przejmowanie własności prywatnej ze względu na (domniemane) związki z państwem napastniczym to zdarzenie bezpośrednio odnoszące się do ustroju państwa prawnego. Polski porządek prawny opiera się na konstrukcjach prawnych prawa rzymskiego, z jego podstawą w postaci rozdzielenia prawa prywatnego od prawa publicznego. Podstawą tego podziału jest różnica chronionego interesu. Stosunki majątkowe, w tym własność czy odpowiedzialność za wyrządzoną szkodę, to prawo prywatne. Obywatele czy podmioty gospodarcze nie odpowiadają ze swojej własności za szkodę (w rozumieniu szerszym niż rozumienie cywilistyczne) wyrządzoną przez państwo, którego są obywatelami. Jest to jeden z filarów cywilizacji europejskiej. Przejmowanie własności prywatnej ze względu na działania państwa jest odstępstwem od tej konstrukcji i jako takie musi mieć solidną podstawę prawną. Zrywa z zasadą ponoszenia osobistych konsekwencji popełnionego przestępstwa, z personalistycznym rozumieniem kary. Jako takie nie może następować na niepewnej podstawie prawnej, tym bardziej że kwestia dotyczy obywateli państwa (państw), które nie jest w stanie wojny z Polską, ale nawet wówczas, gdyby Polska była w stanie wojny, to nie przestaje być państwem prawnym. Przywracanie pokoju międzynarodowego nie może odbywać się „za wszelką cenę”, z pominięciem innych dóbr podlegających ochronie.

W art. 46 konstytucji przyjęto karnistyczne rozumienie pojęcia „przepadek rzeczy”. Co do tego zasadniczo nie ma wątpliwości w doktrynie prawa (komentarze do art. 46 Konstytucji RP tak P. Sarnecki, jak i R. Balicki, M. Jabłoński, Z. Siwik). Jak wyjaśnia P. Sarnecki, tradycyjnie wiąże się instytucję „przepadku rzeczy” z prawem karnym (w szerokim rozumieniu) w sytuacji uznania popełnienia pewnych przestępstw (wykroczeń). Przepadek rzeczy staje się zawsze karą, stąd „dolegliwość ta może obywatela spotykać jedynie w trybie realizowania wobec niego odpowiedzialności karnej”. Zwraca uwagę nie tylko związanie przepadku rzeczy z odpowiedzialnością karną, ale także jej odniesienie wyłącznie do obywateli. Z kolei R. Balicki, M. Jabłoński, charakteryzując zakres zastosowania art. 46 konstytucji, stwierdzają jednoznacznie: przypadki nim objęte mają związek z popełnieniem przestępstwa, a Z. Siwik dodaje: w art. 46 regulowany jest rodzaj dolegliwości karnej za popełnienie czynu zabronionego (przestępstwa lub wykroczenia) polegającej na przepadku na rzecz Skarbu Państwa narzędzi lub innych przedmiotów, które służyły lub były przeznaczone do popełnienia czynu zabronionego lub przedmiotów pochodzących bezpośrednio z czynu zabronionego. Szersze używanie art. 46 Konstytucji dopuszcza T. Sroka, ale także on zaznacza, że w zastosowaniu zwrotu „przepadek rzeczy” chodziło o użycie terminologii prawa karnego.

Orzecznictwo TK

Również w orzecznictwie TK ma miejsce łączenie przepadku rzeczy z prawem karnym. Charakterystyczny jest tok wywodu TK z wyroku z 13 lipca 2004 r. (P 20/03). TK trafnie wyjaśnił w nim, że „wspólną myślą leżącą u podstaw unormowań przewidujących przepadek jest niedopuszczenie do bogacenia się dzięki czynom niezgodnym z prawem; chodzi o to, by działania naruszające prawo nie stały się źródłem korzyści czy też inaczej – by działania te nie były opłacalne dla podmiotów nieprzestrzegających przepisów”. Myśl leżąca u podstaw sankcji nakierowanych nie jest wspólna z – przywołaną przez TK – „wspólną myślą leżącą u podstaw unormowań przewidujących przepadek”. Jest to inna myśl. Z istoty zagadnienia, skoro w kwestii przepadku rzeczy chodzi o pozbawienie podmiotu własności to konstytucyjne rozumienie tego pojęcia powinno być wykładane w sposób ścisły i nie powinno być rozciągane na nowe postaci pozbawiania podmiotu prawa prywatnego własności.

Na to, że w konstytucji przyjęto karnistycznie rozumiany „przepadek rzeczy”, wskazuje także argument z woli historycznego prawodawcy. Analiza stenogramów posiedzeń Komisji Konstytucyjnej nie pozostawia wątpliwości, że intencją twórców tego przepisu było stworzenie dopuszczalnego odstępstwa od ochrony własności w związku z czynami kryminalnymi.